城市郊区土地整理现状及对策分析

胡雪飞

摘要：城市化加速推进的进程中必须科学开展城市郊区的土地整理。文章从城市郊区土地整理的内涵出发。对我国城市郊区土地整理的现状进行了简要分析，并结合其问题提出了解决对策。

关键词：城市郊区土地整理现状时策

中图分类号：F321.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-029-02

城市郊区是位于大城市与乡村地域之间深受城市辐射影响的过渡地带。当前，随着我国国民经济的迅速发展和城市化进程的加快发展，使得我国大部分大中城市已进入了核心区和郊区同步发展的旺盛时期。城市郊区作为城市化加速推进过程中出现在大城市周边的一个特殊区域。是城市建设中最富有变化的地区，同时也是城乡规划的薄弱地带。

一、城市郊区土地利用内涵

土地整理是社会经济发展由外延型向集约型转变的一个具体体现，即在土地利用总体规划控制下，对现有土地利用结构和利用空间区位进行合理再配置，充分挖掘土地有效利用面积，以实现土地利用的社会、经济、生态效益最大化以及土地的持续利用。在不同区域、不同的发展阶段，土地整理内涵不同。

城市郊区土地整理就是要对城市郊区零星分散、规模和布局不合理的农村小城镇、乡村居民点、农村工业点等进行统一规划。有步骤地实施归并，实现土地利用类型的转化，包括大田农业用地逐步转变为精细农业、园艺农业用地；农业用地逐渐转为工业、运输仓储业、商贸和旅游业用地以及原本城市郊区的城市型用地内部的优化置换和变化调整。

城市郊区土地整理是一种辐射状的形态整理，可以通过突出中心城区的核心地位，形成层级型辐射结构，边建设、边整理，往往与布置城市主干道延伸线等大型市政项目的建设同时进行。

二、城市郊区土地利用现状及问题分析

城市郊区位于城市建成区和外围纯农业地区之间的过渡地带，兼具城市和乡村的特征，是城乡互相交融和包容的地域。目前我国城市郊区土地利用的现状如下：

首先，建设用地增长非常迅速。大城市郊区土地在位置上处于城市外部，正处于城市化的最前沿。随着中心城市的经济发展、城市集聚效应的增强，城区范围不断向外扩展，郊区土地往往按照农业用地－菜地－工业用地－居住用地－商业服务设施配套的次序，转换用地类型，逐渐由农业用地转变为城市建设用地。

其次，大量集体土地进入房地产市场。在城市化进程中，郊区房地产开发有巨大空间。由于郊区土地价格明显低于市中心区地价，且具有巨大的增值潜力，于是在经济利益驱动下，郊区部分农地以集体土地的形式主动参与商业或居住区开发，促使大量土地由农业用地转化为城市建设用地。

第三，郊区土地利用集约化水平不高，经济效益也偏低。由于郊区接近城市，具有交通便利、信息通达等优势，所以相对较远离城市中心的乡村地区来说，其农业用地的集约化程度与产出水平较高。但与市中心比较。郊区的城市用地占地大、建筑密度低、用地容积率低，所以土地利用集约化水平不高，经济效益也偏低。

与此同时，在城市郊区土地利用当中，土地利用率不高，耕地挤占现象严重；非法占地现象较为普遍，土地收益流失；土地利用空间结构不合理，郊区布局杂乱等都成为城市郊区土地利用的问题所在。

三、城市郊区土地整理存在的问题及对策

(一)当前城市郊区土地整理当中存在的主要问题

1、资金投入和管理的问题。土地整理的各项内容都需要巨额资金的支持，而土地整理资金的管理也是郊区土地整理面临的难题。必须要在较短时间内建立起一套完整的土地整理资金保障体系以及高效的土地整理资金筹措、运作和监督机制，保证整理过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用，才能保证郊区土地整理顺利进行。

2、技术支持问题。土地整理横跨众多学科领域，技术性和实践性极强，需要完整的技术支持。而城市郊区土地整理又有它的特殊性，因为城市郊区位于城市扩展的最前沿，如何整理郊区土地使之适应并促进城市的发展，更需要技术支持。

3、社会保障问题。这是当前各地土地整理当中普遍存在的问题。土地是农民生存的保障，随着土地经营的规模化和农民居住向城镇集中，城市郊区原来的农民将逐步脱离土地转为非农业人口。在这个农民市民化的过程中，没有社会保障不行，所以必须要为他们提供完善的安置措施，妥善解决转入城镇的农民的社会保障问题。然而近年来较多地区由于解决不了失地农民在生活、就业、居住、社会服务等方面应有的保障，引发了许多社会矛盾和社会问题。

此外，如何因地制宜有特色地开展土地整理，提高土地利用效益也是一个问题。

(二)对策

1、经费问题。目前土地整理资金的来源主要包括财政拨款、贷款融资、土地预出让、合作进行土地整理(主要针对农地整理)、土地证券化等。其中，土地证券化是指以土地收益或者土地贷款作为担保发行证券的过程，在国内基本上还处于探索阶段。

对于郊区土地整理而言，如果资金来源单纯以行政推动为主，那么资金来源和渠道都将受到局限，从而制约土地整理的发展和产业化形成，所以必须要多渠道融资，多管齐下。除去财政拨款、贷款融资等基本来源以外，对于郊区土地整理当中的农地整理。鼓励和组织村民或其他经济实体投劳、投资，按照“谁投资，谁受益”的原则，吸收资金投入，扩大筹资渠道。对于市地整理，可以和和某一经济实体达成合作，即土地整理机构以土地作为合作条件，而该经济实体以资金作为合作条件。而土地证券化目前则被认为是实现土地经营权流转市场化的一种较好形式，同时有利于解决农民土地被国家征用后丧失生活保障基础的问题。

处于城市发展扩张前沿的郊区，由于潜在的经济利益驱使，相对于贫困地区比较容易保证土地整理资金的到位。但土地整理资金的有效监管同时也是难题。必须按照《土地管理法》等相关规定，建立良好的资金运作机制，保证专项资金合理、规范使用。四川省成都市2008年出台了《成都市土地整理项目专项资金分配使用暂行规定》，坚持“专户管理、专款专用、分帐分项目核算、严禁挪用、提高使用效益”的原则，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和私分土地整理项目专项资金，以加强和规范成都市土地整理项目专项资金的分配使用。

2、技术问题。城市郊区土地整理横跨众多学科领域，技术性和实践性极强，需要完整的技术支持。加之各地城市郊区土地整理模式不同，所以可采用土地整理地域特征指标、待整理土地利用类型指标、土地整理目标指标和土地整理运作方式指标对土地整理模式进行划分，并根据各地整理模式的划分，为完善土地整理技术规程和制定相关政策奠定科学基础。

3、社保问题。郊区土地整理中肯定会面临失地农民的保障问题。失地农民是农村城市化过程必然出现的特殊群体，失去土地这一生存基本保障的农民需要妥善的社会保障。要保证农民真的以土地换到保障，需要做好各方面工作，包括土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门应加强对被征地农民基本生活保障资金的监督等。

同时。根据当地实际灵活安排，更好地保障失地农民的生活。可根据当地实际，结合土地利用类型的转化，如原本农业用地转变为精细农业、园艺农业用地或工业、运输仓储业、商贸和旅游业用地等，吸收失地农民就业，创造条件解决农民长远的生活出路问题。此外，由于比较便利的交通，郊区失地农民也有较多其他的就业和创业机会。

4、郊区土地整理特色问题。前面提到，城市郊区土地整理根据各地实际有不同整理模式，土地利用类型的转化包括大田农业用地逐步转变为精细农业、园艺农业用地；农业用地逐渐转为工业、运输仓储业、商贸和旅游业用地以及原本城市郊区的城市型用地内部的优化置换和变化调整等。各地应该根据本地土地资源利用的不同实际，适应于本地地理地貌以及及经济社会发展的不同要求，因地制宜进行城市郊区土地整理。例如，四川省成都市结合其郊区的龙泉驿地区地貌类型复杂、高差悬殊、河流纵横、山地占绝对优势、自然景观差异大等自然条件，积极开展郊区土地整理，引导当地有规模有层次地发展观光农业，挖掘土地利用潜力，提高了当地土地利用的经济效益和社会效益。

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