建立有利于农业工业化发展的城乡统筹化管理制度

肖万春

摘要：农业工业化是农业与现代工业技术相结合，使农业产业链得以不断延长的过程。农业工业化发展是以城乡资源的融合尤其是城乡劳动力的融合为前提的，要促进农业工业化发展，必须加快建设城乡一体化管理制度。一是进一步完善教育制度，为农业工业化提供人才支撑；二是逐步建立适应农业工业化发展的城乡一体化的社会保障、户籍和就业制度；三是建立促进农业工业化发展的政绩考评制度；四是建立有效促进涉农产业协调发展的综合一体化管理制度；五是建立有利于农业工业化发展的农村土地管理制度。

关键词：农业工业化城乡统筹制度创新

中图分类号：F320-3文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-021-02

农业工业化是农业与现代工业技术相结合，使农业产业链得以不断延长的过程，有利于提高农产品商品率、创造新的市场卖点。农业工业化发展是以城乡资源的融合尤其是城乡劳动力的融合为前提的，从一定意义上说。没有城乡人口和劳动力的自由流动和自由迁徙，就没有农业工业化的发展。因此，要促进农业工业化发展，必须加快建设城乡一体化管理制度。

一、进一步完善教育制度，为农业工业化提供人才支持

一是实行中央、省、市、县按财政收入分享比例分摊农村义务教育经费，加大中央财政对贫困家庭小学教育的转移支付力度。

二是重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立农村中小学校基建专款。中央、省、市、县要将农村中小学校舍必需的建设与维修纳入各级政府的基建计划。设立农村中小学校基建专款。从而形成一种有效的投入保障机制。

三是建立起防止农村贫困生因贫辍学的财政转移支付制度。在对农村接受九年制义务教育的学生免收学杂费的基础上，逐步把高中纳入义务制教育，逐步实行义务教育阶段全免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政统筹解决。

四是调整农村中小学校布局，学生实行住宿制。实施农村义务教育事业费和基本建设投资，由国务院和各级政府负责筹措予以保证。学生实行住宿制后生活费用自理，国家和政府要承担其学习、住宿费用。对贫困学生给予补贴。

五是改革农村基础教育办学模式。将普通教育和职业教育结合起来。应根据当地实际情况。灵活地选择结合模式，在抓好基础教育的同时，有计划地开展劳技教育和实用技术技能培训，使文化教育和职业教育同步进行。具备条件的农村初高中。要结合当地实际，将新增劳动力培训作为学校的重要工作内容。政府要支持各类职业技术学校、成人学校扩大农村招生和培训规模，积极开展农民工特别是返，农民工的职业技能培训，提高农村劳动力转移就业的能力。

二、逐步建立适应农业工业化发展的城乡一体化的社会保障、户籍和就业制度

1、推动城乡社会保障制度一体化。当前改革的重点是：一要建立完善全国性的农民工社会保障转移支付制度，逐步把农民工纳入城镇社会保障体系中。对于一部分已经具有稳定职业，而且企业已经为其按照城镇职工标准交纳了“三险”的农民合同工，应将他们纳入到城镇社会保障体系中，实现农民工合同工与城镇职工社会保障并轨。对于各类在集体企业、乡镇企业和私营企业中就业的农民工。可以按照“低水平、广覆盖”的原则，适当降低社会保障体系的进入门槛，简化程序，财政可以采取给予补贴的方式，鼓励企业为农民工投保。对在城镇经商、开出租车及从事其他工作的自由职业者，应鼓励他们以个人身份加入到城镇社会保障体系中。二要加快失地农民的土地换保障制度建设。对因征地而失去土地的农民，将逐步纳入城镇社会保障体系，资金的筹集采取个人、集体、政府三方负担的原则。适当提高农转居人员的就业安置补偿金。农村集体经济组织应从土地补偿金中拿出一部分给予适当补助。政府收取的土地出让金中也应包括用于农转居人员的社会保险专项基金。今后在进行农村土地征用时，应当按照一定的比例为农民留出部分集体建设用地。建立征地留用地制度，允许农民进行建设，用于出租、八股等，进行留地安置，使农民从出租物业和股份分红中获得稳定收入，享受土地增值的收益，为失去土地的农民提供长远的收益。三要在完善农村新型合作医疗制度的基础上要加快农村社会养老保险制度改革。在当前转型期，建议逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，实现农村社会保障社会化。

2、逐步实行自由迁徙的户籍居住地管理制度。实现统一的居民户籍登记制度，确定以身份证为重要内容的居住地管理制，增添身份证包含的内容，如设立指纹、签字等具有个性化特征的属性，取消现有的城乡分割的户籍管理制，逐步实行自由迁徙制度。严格禁止对进入城镇落户的农民收取或变相收取各项费用，降低农民进城“门槛”。承认农民工的市民地位。

3、建立城乡统一的就业制度。国家应在政策上和体制上进行变革，废除各种阻碍农民非农化就业的政策和体制，按照市场经济原则，建立城，统一的劳动力就业市场，加快从歧视性的地方就业规定向公平竞争的就业政策转变。要以技能作为选择条件，实行本地和外地人员平等的用工政策，用工条件中禁止使用限制户口的歧视性文字。农民工按标准享有用人单位的福利政策，实现“同工同酬”。坚决取消人为原因形成的农民工子女入学、就业以及参加养老、医疗、保险等方面的差异。

三、建立促进农业工业化发展的政绩考评制度

1、以科学发展观和正确政绩现为统领，树立政绩考核的成本现。政绩考核指标体系和评价标准必须体现科学发展观和正确的政绩观，体现农业主产区农业工业化特色要求。在考核内容上，既要重视农业工业化发展的结果考核，更要重视农业工业化发展成本和代价的考核。

2、创建科学规范的政绩考核方式方法，解决实际操作中项目繁杂、程序复杂的问题。为了解决政绩考核和评价结果表面化的问题，要对干部任职期间创建政绩各环节进行全面、客观的分析，主要考核和分析干部为促进农业工业化、经济社会发展而提出的总体工作思路及其阶段性成果，参与重大决策的实效。在坚定执行上级决定上采取的措施与收到的效果，解决重点难，最问题情况及在本职岗位上创造了哪些为社会和群众认可的实绩。通过对其创建政绩的主要环节深入考核和分析，既可以历史地、辩证地、全面地掌握考核对象的情况。又可以防止出现政绩考核和评价结果片面性、表面

化。

3、确立综合式考评指标。把关系到农业工业化发展的就业率、社会保障率、农村入学率、农村教育投入率、农业工业化科技费用、农产品卫生和安全的保障程度等都纳入干部政缋考核体系。坚决杜绝为追求一时的经济增长速度而造成大量低水平建设、破坏环境、加大社会成本和资源成本等现象存在。把干部任用调整考核与年度目标实绩考核、任期内政绩考核结合起来，使考核结果作为干部工作导向、作为激励措施、作为干部能上能下的依据。

四、建立有效促进涉农产业协调发展的综合一体化管理制度

1、建立从上到下综合统一的农业工业化管理组织制度。要在明确界定政府职能的基础上，逐步建立农产品生产、加工、销售、对外贸易一体化的农业工业化管理制度。在农业工业化管理组织机构的设置上。必须立足于国际化和市场化发展的要求。对现有的涉及农业管理的有关部委机构设置要进行调整，整合现有的农业管理部门、乡镇企业管理部门、畜牧水产业管理部门、发改委、经济贸易委员会等部门的职能，组建新的综合统一的农业工业化管理部门。农业工业化管理部门内部机构的设置既要突出涉农产业部门的管理服务职能，也要体现综合政策的研究管理职能，要根据市场经济发展和高效统一协调的要求重新划分各级农业工业化管理部门的职责和权限。

2、逐步完善农村富余劳动力合理流动就业的社会管理制度。首先，要以劳动保障部门为主，加快建立城乡劳动力市场信息系统，以发布各地劳动力供求信息等形式，引导农业富余劳动力合理、有序流动。其次，清理各地尤其是大中城市自行制定的带有明显歧视性质、在执行中又无明显实际效果的限制使用农民工的规定，逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。再次，劳动保障部门要加强对使用农民工单位的劳动合同管理和仲裁，以保障农民工的各项基本权益。

3、建立现代城市产业与农业的融合机制。现代城市产业与农业融合是农业工业化发展的主要内容和标志。我国各级政府必须建立城市现代产业对农业改造的扶持机制和体制。对于直接投资于农业生产经营的企业要实行技术改造和固定资产投资的贴息贷款、3年内免征企业所得税等优惠措施；对于农产品加工龙头企业不但在贷款贴息、税收减免、土地使用等方面进行优惠，而且政府要成立龙头企业发展基金，根据企业与农户利益的关联程度和企业效益进行资金支持；同时，也鼓励农户按法定程序以土地承包经营权八股城市企业，与城市非农企业形成股份公司，结成紧密的利益共同体。

五、建立有利于农业工业化发展的农村土地管理制度

1、在稳定家庭承包经营责任制的前提下，以立法的形式进一步确立农民土地承包经营权独立的财产权利，在此基础上，建立完善农地流转市场，推动农地承包经营权证券化。在土地流转方面，要坚持平等协商、自愿、有偿原则，采取转包、租赁、互换、转让、股份合作等形式。引导和促进土地向种养大户集中，鼓励城市资本投资现代农业，推动农业规模经营和农业富余劳动力就业非农化。长期来看，在保持农地集体所有的性质、进一步强化农民农地承包经营权物权的前提下，实现农地承包经营权的证券化、资本化和社会化。

2、规范土地的征收征用管理制度。提高征用征收土地的补偿标准，根据征用征收土地使用性质不同，实行不同的补偿制度。对于商业性用地必须尊重农民意愿的前提下实行市场价格补偿；对城镇建设用地范围之外经批准占用农村集体土地建设非公益项目。允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。对于公益性用地，必须依法按照法定程序公平公正地补偿，积极创造条件提供就业岗位，建立完善社会保障制度，保障失地农民的可持续发展。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

3、严格保护耕地，科学调控用地指标。在目前有些地方乱占耕地、乱圈地，土地资源浪费严重的情况下，严格保护耕地是必要的。但随着非农产业的发展，一部分农地转化为非农用地是必然的。为此。必须建立科学调控用地指标的机制。打破现有的“一刀切”的调控方式，根据产业发展和农业工业化发展的要求建立一套动态的用地指标的管理办法，实行非农用地指标向农业工业化主体县域适当倾斜，通过税收等经济手段和法律手段对非农用地进行有效的调控。提高土地资源的使用效率。

责编：芝荣