先秦时期国家救助思想述论

2009-06-20甄尽忠

中州学刊 2009年3期

甄尽忠

摘要：先秦时期，社会财富主要集中在官府手中，官府作为社会事务的管理者，其社会职能要求必须对灾民、贫民和社会弱势群体施以社会救助。通过设立专门官职和专项的经费，使社会救助工作得以顺利进行。同时，由于实行分封制度，各个诸侯国国土面积狭小，单靠一国之力难以应对自然灾害和其他祸患，因而需要在国与国之间尤其是同盟国之间相互救助，共御灾难。

关键词：先秦；社会救助思想；弱势群体

中图分类号：K231文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0177—04

国家作为社会事务的管理者，其社会职能要求必须缓和社会矛盾，维护社会安定，对社会弱势群体实施必要的社会救助，以保障社会成员拥有最低条件的生存权力。因此，不管是古代还是现代，国家都理所当然地成为实施社会救助的责任主体。尤其是在先秦时期，生产力发展水平极其低下，再加上频繁的天灾和战争等人为祸患，广大人民的生活十分困苦。从社会历史发展的角度来看，当时也不可能有类似我们今天靠捐助建立起来的社会公共救助基金，主要还是以国家救助为主。而且当时社会财富大多集中在官府手中，也只有官府才有条件对饥民和贫困人口实施社会救助。对此，吕思逸先生曾经指出：“时愈近古，则赈济之出于官者愈多，以官家之财产较多也。”①从先秦时期社会救助开展的情况来看，绝大多数社会救

助行为都是由国家来实施的。

一、设立专门官职，负责社会救助事务

根据文献记载，早在尧、舜、禹时期，就已设置了负责社会救助事务的职能机构。《尚书•舜典》载：“帝曰：‘弃，黎民阻饥，汝后稷，播时百谷。”“契，百姓不亲，五品不逊，汝作司徒，敬敷五教，在宽。”弃为后稷，负责农耕和对饥民实施救助。契为司徒，虽其职责主要是负责教化，但也涉及到家庭和睦、孝敬老人等民政方面的事务。《礼记•曲礼下》曰：“天子之五官，曰司徒、司马、司空、司士、司寇。典司五众。”郑玄注：“此亦殷时制也。”所以，商代也有司徒一职。

在先秦文献中，主张设立专门的职官体系负责社会救助工作的当以《周礼》一书最为详备。虽然关于《周礼》一书的成书年代史学界众说纷纭，但随着大量金文材料的出现及证明，目前多数学者都认同该书反映的应是西周时期的职官制度。如张亚初、刘雨二先生在其《两周金文官制研究》一书中认为：“《周礼》一书在成书时一定是参照了西周时期的职官实况。”②“可以看出《周礼》一书在其主要内容上是参照了西周官制的。”③胡寄窗先生认为：“《周礼》是古代典籍中记载政治和经济制度最为系统而篇幅又较多的著作。”它“基本上能反映西周的政治经济情况或西周封建政权的若干规划，应该是不成问题的”。④张岂之先生在其主编的《中国历史》（先秦卷）中也认为：“《周礼》记载的这些官名及其职掌与西周金文的记载相合，是相当可靠的。”⑤

《周礼》中的职官体系分为天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇和冬官司空六大体系。其中分管社会救助事务的是大司徒一职：“掌建邦之土地之图，与其人民之数，以佐王安抚邦国。”“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。⑥这“十二荒政”和“保息六政”基本上包括了灾害救助、贫困救助和对老幼病残等社会弱势群体的特殊救助等全部内容。在大司徒之下，又设置不同的机构分管这三个方面的工作：在灾害救助方面，设有遗人：“掌邦之委积，以待施惠。”⑦廪人：“掌九谷之数，以待国之匪颁，赒赐稍食。以岁之上下数邦用，以知足否，以诏谷用，以治年之凶丰。凡万民之食食者，人四鬴，上也。人三鬴，中也。人二鬴，下也。若食不能人二鬴，则令邦移民就谷。”⑧仓人：“掌粟入之藏，辨九谷之物，以待邦用。若谷不足，则止余法用，有余则藏之，以待凶而颁之。”⑨司稼：“掌均万民之食，而赒其急，而平其兴。”⑩负责储粮备荒、丰歉调济、调粟赈民等工作。在贫困救助和对社会弱势群体的特殊救助方面，设有小司徒：“以辨其贵贱老幼废疾，凡征役之施舍。”(11)乡师：“以时稽其夫家众寡，辨其老幼贵贱废疾，马牛之物，辨其可任者，与其施舍者。”“以岁时巡国及野，而赒万民之艰厄，以王命施惠”。(12)司救：“凡岁时有天患民病。则以节巡国中及郊野。而以王命施惠。”(13)还有蜡氏：“掌除骴”，“若有死于道路者，则令埋而置楬焉，书其日月焉，县其衣服任器，于有地之官，以待其人”。(14)医师：“掌医之政令，聚毒药以共医事。凡邦之有疾病者，疕疡者造焉，则使医分而治之。”(15)负责对老幼病残的减免赋役以及丧葬救助、疾病救助等事宜。

《周礼》关于地方行政组织的设计是“乡”和“遂”制，在天子和诸侯的直属领地内，都城和近郊地区划分为若干乡，长官为乡大夫。乡下设有州、党、族、闾、比等各级组织，都参与社会救助工作，并规定了由下向上逐级上报的制度。具体程序是：闾胥掌管本闾事务，“以岁时各数其闾之众寡，辩其施舍”(16)，即按时核查本闾男女人数，重点查明需要免除力役的，这当然是指鳏寡孤独疾等贫苦之人，然后上报给族师。族师“帅四闾之吏，以时属民而校，登其族之夫家众寡，辩其贵贱、老幼、废疾，可任者”(17)，然后上报给州长，州长“岁终，则会其州之政令”(18)，综核后上报给乡大夫，乡大夫“以岁时登其家之众寡”，经过汇总审核，将本乡年老力衰、患有疾病等需要免除力役的，“以岁时入其书”(19)，乡大夫在每个季度都要把这些应免除徭役的人的名册上报给大司徒裁定。在郊外的农村地区设“遂”，长官为遂大夫。其职责主要是负责户籍和农业生产，各遂设有“遂人”一职，负责对老幼废疾等人的调查、登计与上报工作，“以岁时登其夫家之众寡及其六畜、车辇，辩其老幼、废疾与其施舍者”。(20)下设县、鄙、酂、里、邻等组织，长官分别为县正、鄙师、酂长、里宰、邻长。这些基层官吏也都有负责查明所管辖区域内的鳏寡孤独疾、老幼等人员情况与施舍的责任。在《管子•入国》篇中提出“行九惠之教”，即九种社会救助政策：“一曰老老、二曰慈幼、三曰恤孤、四曰养疾、五曰合独、六曰问病、七曰通穷、八曰振困、九曰接绝。”针对这九个方面，分别设置有“掌老”、“掌幼”、“掌孤”、“掌疾”、“掌媒”、“掌病”、“掌穷”、“掌困”、“掌绝”等官职，负责各自方面的救助工作。

二、设置专项的社会救助经费

设立专门的、稳定的社会救助经费，对于保证社会救助工作的正常顺利进行是十分必要的。在《周礼》一书的设计中，社会救助的经费主要来源于国家财政拨款。当时中央政府的财政收入主要包括王畿之内的直接收入“九赋”和各诸侯国所贡纳的“九贡”。主要支出为“九式”，即九项财政支出，归大宰负责调配。在“以九式均节财用”中，其三曰“丧荒之式”(21)，这项支出专款专用，就是用于各种丧事用财和饥荒之年赈灾用财。可见在政府的财政预算中已专门划拨出一块费用用以救患赈灾，这在灾害频仍的年代里是必须的，它使备荒赈灾的费用得到了切实有效的保障，避免挪作他用。大宰的副手小宰“以法掌祭祀、朝觐、会同、宾客之戒具，军旅、田役、丧荒亦如之。七事者，令百官府共其财用”(22)。即包括“丧荒”（灾害救助等）在内的这七个方面支出的所有费用统统都由政府来支付。

从《周礼》中的财税制度来看，不仅专款专用，而且还是专赋专用。关于灾害救助的费用主要是来自“九赋”中的“山泽之赋”，大府一职“掌九贡、九赋、九式之贰……山泽之赋，以待丧纪”。(23)这笔收入是专门用来赈灾救荒的。大司徒的属官遗人：“掌邦之委积，以待施惠”，其中“乡里之委积，以恤民之艰阨；门关之委积，以养老孤”。这两项“委积”是专门用来救助贫困人口和“老孤”等社会弱势群体的。“县都之委积，以待凶荒。”(24)这项“委积”则是专门用来救助灾荒的。大司徒的另一属官司门“掌授管键，以启闭国门”，“凡财物犯禁者举之，以其财养死政之老与孤”。(25)这笔没收而来的收入全部用来抚养殉国者的老人和幼儿。这样，将社会救助的支出固定在一定的财政收入上，使社会救助的费用来源有了切实可靠的保证。

在西周时期由于实行分封制，故在《周礼》中“设计了中央和地方二级财政体系”(26)。当诸侯国发生灾荒时，中央财政要给地方财政一定的资助。“若国札丧则令赙补之；若国凶荒则令赒委之……若国有祸害，则令哀吊之。”(27)当然，除中央财政的补助外，主要还是靠各诸侯国自己来解决。尤其是进入春秋以后，礼坏乐崩，王室衰微，其自身尚且自顾不暇，更不用说去帮助各诸侯国赈灾救荒了，完全是靠各诸侯国自己的努力，费用当然是出自各诸侯国的财政。

三、实施社会救助是政府必须履行的职责

政府积极介入是先秦时期乃至整个中国古代社会救助思想和救助制度的一个突出特点。从先秦时期各位政治家、思想家们的言行来看，他们都主张实行国家救助。儒家强调“博施于民而能济众”(28)。主张灾后饥民、鳏寡孤独等贫困人口和老幼病残等社会弱势群体都应全部由国家给以救助、收养和抚恤。《荀子•王制》篇云：“五疾，上收而养之，材而事之，官施而食之，兼覆无遗……夫是之谓天德，是王者之政也。”“五疾”，章诗同先生注为：哑、聋、跛了脚、断了手、侏儒等残疾人。《礼记•礼运》中提出：“使老有所终。壮有所用。幼有所长。矜寡孤独废疾者，皆有所养。”“皆有所养”，当然是由国家来收养。并把该项工作寄托在圣君贤相身上，“岁虽凶败水旱，使百姓无冻馁之患，则是圣君贤相之事也”(29)。“是故明君在上，则竟内之民无冻馁者。”(30)

墨家主张聚财于官府，救助贫弱之责应由政府来承担。墨子以周文王为例说：“昔者文王之治西土，若日若月，乍光于四方于西土，不为大国侮小国，不为众庶侮鳏寡，不为暴势夺穑人黍、稷、狗、彘……是以老而无子者，有所得终其寿；连独无兄弟者，有所杂于生人之闲；少失其父母者，有所放依而长。”(31)

《管子》也是主张以实行国家救助为主，这在《轻重已》篇中说得非常明白：“民生而无父母，谓之孤子。无妻无子，谓之老鳏。无夫无子，谓之老寡，此三人者，皆就官而食，可事者，不可事者，食如言而勿遗。多者为功，寡者为罪，是以路无行乞者也。路有行乞者，则相之罪也。”

从先秦时期社会救助实施的情况来看，除一些昏愦无道的君主外，大多数开明的统治者都能把救荒、济贫、抚弱作为其秉持的执政理念。《淮南子•修务训》载：“汤夙兴夜寐，以致聪明；轻赋薄敛，以宽民氓；布德施惠，以振困穷；吊死问疾，以养孤孀。百姓亲附，政令流行。”《逸周书•大聚》篇记载：周公旦曾向周武王强调：“振之救穷，老弱疾病，孤子寡独，惟政所先。”春秋五霸中的晋文公即位后，采取“施舍分寡，救乏振绝，匡困资无”，“事耆老”等一系列社会救助措施，(32)为其称霸诸侯打下了坚实的基础。公元前572年，晋悼公即位，也仿效其祖晋文公：“施舍，已责，逮及鳏寡，振废滞，匡乏困，救灾患。”(33)“养老幼，恤孤疾，年过七十，公亲见之，称曰王父。”(34)从而达到“复霸”的目的。

四、诸侯国之间相互救助，共御灾难

夏商周三代皆是由众多的诸侯国或氏族部落组成。这些诸侯国绝大多数国土面积狭小，一旦遭到天灾或其他祸患，单靠一国的力量是很难应付的，这就需要国与国之间尤其是同盟国之间的相互支援，共御灾荒。

有关夏商时期这方面的情况，因史料缺乏，具体内容已很难考证，仅有《史记•夏本纪》记载在大禹时“命后稷予众庶难得之食。食少，调有余相给，以均诸侯”。据《孟子•滕文公下》记载：“汤居亳，与葛为邻，葛伯放而不祀。汤使人问之曰：‘何为不祀？曰：‘无以供牺牲也。汤使遗之牛羊。葛伯食之，又不以祀。汤又使人问之曰：‘何为不祀？曰：‘无以供粢盛也。汤使亳众往为之耕，老弱馈食。”葛国与商为邻，葛伯缺少牛羊以供牺牲，缺少黍稻以供粢盛，商汤就送给他牛羊，让亳地的民众为他耕种。从这一记载来看，当时国与国之间是有相互救患之责任的。

进入周代，国与国之间相互救助已有明文规定。如《周礼•春官•大宗伯》中规定：“以凶礼哀邦国之忧。”“哀”，郑玄注：“谓救患分灾。”凶礼为哀悼救患之礼，内容包括：“以丧礼哀死亡，以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾，以禬礼哀围败，以恤礼哀寇乱”等五个方面。《周礼•秋官•小行人》又规定：“若国札丧，则令赙补之。若国凶荒，则令赒委之。若国师役，则令槁禬之。若国有福事，则令庆贺之。若国有祸灾，则令哀吊之。凡此五物者，治其事故。”《谷梁传•庄公二十八年》曰：“诸侯无粟，诸侯相归粟，正也。”《左传•僖公六年》又曰：“凡侯伯：救患，分灾，讨罪；礼也。”“分灾”，即诸侯国遇有天灾，则分谷帛之属以赈之，这是礼制要求所必须做的。

在灾害发生后，国家要派大臣到其他国家去告饥、告籴，请求帮助，这在先秦时期已形成制度。鲁隐公六年冬：“京师来告饥。公为之请籴于宋、卫、齐、郑，礼也。”(35)《左传•庄公二十八年》记载：“冬，饥，臧孙辰告籴于齐，礼也。”《左传•僖公十三年》载：“晋荐饥。使乞籴于秦。”秦穆公征求大臣们的意见，大夫百里奚回答说：“天灾流行，国家代有，救灾恤邻，道也，行道有福。”“秦于是乎输粟于晋，自雍及绛相继，命之曰：泛舟之役。”僖公十五年，“晋又饥，秦伯又饩之粟”。(36)这种国与国之间相互救助的思想和规定，还明确写入同盟国之间的盟约当中。公元前651年，齐桓公在葵丘会盟诸侯，在盟书中就规定：“无曲防，无遏籴，无有封而不告。”(37)即规定在同盟国之间不能乱筑堤防，以使邻国受水灾；不能囤积粮食，使别国在遭到灾荒时买不到。鲁成公十二年，在宋国华元的努力下，晋楚等国“盟于宋西门之外，曰：‘凡晋楚无相加戎，好恶同之，同恤灾危，备救凶患”(38)。《左传•昭公十八年》记载：这一年“郑国有灾，晋君大夫不敢宁居。”因晋、郑是同盟国关系，故应给以相助。公元前562年，晋、鲁、卫、曹等十二国会盟于亳，载书曰：“凡我同盟，毋蕴年，毋壅利，毋保奸，毋留慝，救灾患，恤祸乱，同好恶，奖王室。”(39)“毋蕴年”，即勿储存粮食而不救邻国之灾。很显然，这些规定在同盟国之间减少灾害损失与互助互济是有一定积极作用的。

如果坐视他国发生灾荒而不施以援救，幸灾乐祸，则是背信弃义的行为，不仅要遭到人们的批评，有的甚至可能导致战争的爆发。在鲁僖公十三年晋国发生饥荒时，秦国输粟于晋，给以大力帮助。但在鲁僖公十四年，“秦饥，使乞入于晋，晋人弗与”，次年，秦国伐晋，战争的导火索就是因为“晋饥，秦输之粟。秦饥，晋闭之籴。故秦伯伐晋”。(40)

总之，我国在先秦时期就已出现了由国家对灾民、贫民和社会弱势群体进行救助的思想和制度，虽然这些救助思想和实践是因为统治者害怕人民因生活无助揭竿而起危及自己统治而不得不采取的被动式社会救助，在实施过程中还存在这样或那样的问题，但毕竟体现了统治者对社会弱势群体的重视和关注，使其得到一定程度的救助和慰藉，部分地保护了人民的利益，对于缓解劳动人民的痛苦，缓和阶级矛盾，保持社会稳定和促进社会经济的发展是有一定作用的。

注释

①吕思勉：《吕思勉读史札记》上，上海人民出版社，1982，第538页。

②③张亚初、刘雨：《两周金文官制研究》，中华书局，1986年，第140、144页。

④胡寄窗：《中国经济思想史》上册，上海人民出版社，1962年，第51页。

⑤张岂之主编《中国历史》先秦卷，高等教育出版社，2001年，第80页。

⑥《周礼•地官•大司徒》。

⑦(24)《周礼•地官•遗人》。

⑧《周礼•地官•廪人》。

⑨《周礼•地官•仓人》。

⑩《周礼•地官•司稼》。

(11)《周礼•地官•小司徒》。

(12)《周礼•地┕•乡师》。