中国民事法律援助制度的价值、现状及完善建议

徐晓娟

摘要：在世界范围内已有140多个国家宪法和国际公约将其列入其中，使得任何公民个人都能够切实地、平等地获得司法救济和保护，真正地实现“法律面前人人平等”的宪法性平等。由于在立法、服务体系及经费等方面存在缺陷，阻碍了中国民事法律援助制度的进一步发展、完善。在研究中国民事法律援助制度价值的基础上，对中国民事法律援助制度的现状及欠缺加以论述，并提出相应的完善建议，以期对中国民事法律援助制度的立法及司法实践有所裨益。

关键词：民事法律援助；价值；现状；完善建议

中图分类号：DF529文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-０247－02

民事法律援助，作为法律援助中的一部分，是国家在保障每个人的合法民事权益，于司法制度运行的各个环节和层次上，对因经济困难或其他因素而难以通过一般意义上的法律救济手段保障自身权益的社会弱者，减免收费、提供法律帮助的一项法律保障制度[1]。

一、中国民事法律援助制度的价值

（一）宪法基本人权平等保护的彰显

中国宪法明确规定：公民在法律面前平等；国家尊重保障人权。每一个政府都将实现宪法的规定作为其最终目标，为实现实质的平等权而不懈追求。即政府应在实际的运作之中，为了纠正由于保障形式上的平等所招致的不平等，依据个人的不同属性（如地位、财富的差异）分别采取不同的方式，对作为各个人的人格发展所必需的前期条件进行实质意义上的平等保障[2]。正如，罗尔斯在其著作《正义论》中如是说：“为了平等地对待所有人，提供真正地平等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。……要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。”[3]因此在这种任何制度都不可避免的不平等的基础上，政府应该建立民事法律援助制度，从而向平等的方面维护公民合法民事权益，从而实现宪法上的实质平等。

（二）诉权平等的要求

宪法赋予了每个公民应有的诉权，在民事活动中，即为当事人向法院请求通过民事诉讼来解决民事纠纷和保护民事权益的基本权利。这种诉权来源于宪法所保障的“接受司法裁判权”[4]。这种因制度设计而出现的人权本身具有宪法保障力。它要求立法者在赋予公民权利、设立公正程序的同时，对公民平等的适用程序也应该有所考虑——即诉权的实质内涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他们的目的所必需的条件，在一定程度上实现了诉权平等[2]。

二、中国民事法律援助制度的现状分析

（一）立法层面不完善

1.立法层次较低且体系上的效力对抗性缺乏。民事法律援助制度的设计，在于保障公民个人的平等诉权，实现“法律面前人人平等”的实质性平等，其内容本身就具有宪法保障力。由于中国关于民事法律援助制度的规定主要体现在由国务院颁布的《法律援助条例》中，从上位法和下位法的角度看，其本身不具有对抗法律的效力；同时，（民事）法律援助行为乃是政府的责任，是宪法保障人权的体现。那么，由政府通过立法来规范自己的责任，很明显地带有侵犯公民权利的极大可能性。

2.民事法律援助可诉性范围狭小。中国《法律援助条例》规定了中国民事法律援助的范围包括诉讼事项和非诉讼事项，但在法院受理援助案件的（可诉性）范围上却仅有如下几类:第一，追索赡养费、抚育费的案件；第二，追索劳动报酬的案件；第三，工伤的案件。这些范围明显不能有效地解决实际发生的民事纠纷，不能够很好地保障每一个人在法律面前的平等——平等地启动诉讼程序。

3.民事法律援助制度国际化步伐较慢。在法律援助国际化方面，中国已经迈出了一定步伐，加入了诸如《公民权利和政治权利国际公约》、《囚犯待遇最低限度标准规则》、《联合国少年司法最低限度标准规则》等国际公约，并与一些国家签订了司法协助双边或多边协定或条约。但是，法律援助国际化并没有被中国的有关法律法规所特别重视。

（二）服务体系不健全

1.政府职责不到位。政府中一部分人认识尚不到位，虽然在学理上已将民事法律援助视为政府的职责负担，但实际之中却主要是由个别律师来承担。政府中一部分人认识尚不到位，使得其有规避责任之嫌。

2.对律师激励措施不足。由于没有一定的激励措施，使得提供法律援助的律师数量甚少，无法满足广大群众的需求。在实际中，律师提供法律援助之后往往得不到回报，即使在部分地区提高了律师的补贴标准，但补贴的发放只按承办案件的数量决定，而非具体到个案的实际情况。

3.质量保证缺乏有效途径。虽然《法律援助条例》第6条、第24条都分别规定了质量保证途径，因过于模糊可操作性不强；脱离群众的现象十分明显。公民往往不知道如何去维护自己的权益，不知如何来获得法律援助。

（三）资金保障不足

据资料显示，2007年法律援助经费收入总额为37 029.78万元，以中国13亿人口为基数，人均占有法律援助经费仅为0.28元[5]。虽然《民事援助条例》亦明确规定了县级以上人民政府应对当地法律援助工作给予财政上支持，但却未明确以何种形式来提供财政支援。

1.经费来源存在“瓶颈”。目前中国财政每年拨付的法律援助经费远远低于发展中国家的平均水平。多数经济欠发达地区法律援助经费还不能得到稳定的财政支持，即使在经济发达的地区，也有相当数量的县级地方法律援助经费有待进一步落实。

2.办案质量不高。经费短缺，在一定程度上阻滞了法律援助工作的开展，也直接影响到办案质量。有些法律援助机构为了不增加经费负担，在承办法律援助案件中走过场，敷衍了事；有些法律援助机构缺乏必要的工作资料，办案时只能靠东拼西凑。这样使法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量，当事人的合法权益得不到很好的维护，法律援助的社会信誉面临严峻挑战。

三、完善中国民事法律援助制度的建议

（一）大力完善立法

1.提升法律援助立法层次。中国法律援助制度的最高法律依据是宪法中“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”的规定，最直接法律依据是国务院颁布的《条例》。中国法律援助制度作为与中国贫弱老百姓联系最密切、最广泛的制度，是法治意识普及的最佳途径，其立法意义远非其他一般救助措施所能相提并论的。因此，中国法律援助制度的立法层次不应该限定在行政法规。在宪法中明确载明“国家坚持和发展法律援助事业”，用最直接、最显明的语句将法律援助制度在根本法中固定下来。

2.扩大民事法律援助的可诉性范围。即在防止个人滥用民事法律援助的前提下，确定一些可操作的条件，使得公民在申请法律援助时，由法律援助机构来确定是否当事人符合这些条件。但不应该对其诉讼事项有所规定，因为任何情况下都有公民可能需有法律帮助。同时，对非诉讼事项，不应该有所限制。

3.扩大民事法律援助的对象。民事法律援助作为政府行为，其所针对的是所有的公民个人。这需要人们在观念上加以把握和了解，以需要政府加大宣传力度。其援助的对象不仅仅只是经济上的弱者，还包括广大的不了解法律的人们。

（二）服务体系的完善

1.完善各级人民政府法律援助机构。由各市级人民政府建立法律援助机构，由市级政府统一领导，分别管理发放到自己手中的资金。通过市再下设较小的部门。相对县级政府来说，市级政府本身有着较强的实力，可以更好地在城市中建立起一个完备的法律援助服务体系，再由城市向农村扩展。

2.引入合约机制。法律援助机构可以通过引入合约的机制，与当地律师事务所、律师协会或个体律师签订契约，使得援助方在合约的范围内受约束；也达到了合理利用国家对法律援助的财政支出；也保障了律师提供法律援助的质量。

3.提高律师法律援助待遇。提高律师的福利工资，并且要按个案的具体情况而定，从而吸引更多的律师加入到法律援助工作中。

（三）财政体系的完善

1.建立和完善法律援助最低经费保障制度。所谓法律援助最低经费保障制度，是指为了保证经济困难的公民获得平等的法律帮助，政府根据经济状况为法律援助机构实施法律援助所必需的费用开支而设立的一项最基本办案经费保障制度。在中国，广东省结合当地经济状况采用了人口均额的方案，取得成功。业务经费中办案费按当地人口平均额纳入财政预算，随着经济发展情况适当调整人均标准[6]。

2.发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有规定用途而没有实现。既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任；另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引充满中奖期待的公众踊跃购买。

3.完善法律援助基金管理体系。对于从个人和企业筹集到的资金，以法律援助基金会的形式进行管理，通过合法运作使基金增值，从而扩大法律援助的可用资金，使纳入基金会管理的资金成为较为持久的法律援助资金来源。

参考文献：

[1]张耕.法律援助制度比较[M].北京：法律出版社，1997：4.

[2]许崇德.宪法：第2版[M].北京：中国人民出版社，2004：113-162.

[3][美]罗尔斯.正义论[M].何包钢，何怀宏，廖仲白，译.北京：京华出版社，2000：85.

[4]江伟.民事诉讼法专论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：68.

[5]丛卉.2007年全国法律援助工作统计分析[J].中国法律援助，2008，（1）.

[6]蒲皆祜.关于解决法律援助经费问题的思考[J].中国法律援助，2004，（1）.