农村留守劳动力的养老保障问题分析

李晓佳　孙正成

摘要：农村留守劳动力是指以农业为主要收入来源的农民，从目前情况来看，他们具备建立养老保险制度的条件，但是传统体制下农村养老保障制度缺失，政府承担的责任带有偏向性，使得农村养老保障制度建设一直停滞不前，并且产生了很多消极的影响。除了从政府投入、资金管理、保值增值等方面完善农村留守劳动力的养老保障体系外，探索农业功能和社保功能的平衡也有助于推动养老保障制度的建设。

关键词：农村；留守劳动力；养老保障；农业政策；政府

中图分类号：F840.61文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-09－０076－02

引言

据国家统计局公布的第二次全国农业普查数据，2006年末中国农村常住人口中劳动力总资源为5.3亿，其中70.8%仍从事着第一产业。虽然中国农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史,但是由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因,至今尚未建立起适应中国农村社会发展的农村社会养老保险制度,从而客观上拉大了城乡收入差距,间接造成农民经济状况恶化,严重阻碍中国“新农村”建设的步伐,也违背社会主义的公平性原则。

一、农村留守劳动力养老保障存在的问题

1.政府财政不支持。中国农村社会养老保险起步于20世纪80年代，但至今未建立起一个真正意义上的农村社会养老保险制度，目前农村社会保险运作中，政府财政的不支持体现在农村社会保险基层部门的运营方面，一是自收自支，二是保险基金的运营并未得到国家的充分保护和优惠[9]。长期以来中国政府仅以土地作为对农民的保障，而真正的资金投入很少。缺少政府关注和资金支持是中国农村社会养老保险停滞不前的主要原因。

2.农民投保社会养老保险的积极性不高。中国农村社会养老保险制度没有全国统一的制度，只是地方的一些行政法规等，使得农民对投保社会养老保险产生不信任也抑制了农民的积极性。农民投保社会养老保险缺乏政府的财政支持，而农民自身的收入水平不高。

3.统筹层次低，基金管理难以有效运行。农村的社会保障基金由地方县级政府的下属机构来管理，管理执行性责任由基层政府承担，一方面造成对农保基金使用情况的监管力度不够；另一方面农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算,制度的交易成本强制地转嫁给了基层，农保基金被挪用、挤占和挥霍十分严重，农保基金严重漏损[4]。同时，由于县级统筹的基金资源有限，管理的科学性、计划性受限，也大大降低了农保基金的保障性。在养老保险基金的增值方面，目前主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资[3]，使得农保基金的增值能力受限，难以应对将来农村人口老龄化的压力。

二、农村留守劳动力养老保障缺失的消极影响

1.中国农村养老保障的缺失给农村和整个社会带来了巨大的人口压力[2]。养老保障的不足使农民无法摆脱养儿防老的传统观念，结果使农村计划生育工作步履维艰，付出了高昂的代价。

2.农村养老保障不足严重地影响农村人口素质的提高。农村人口的健康和身体素质的提高得不到保障，人口文化素质的提高也因农村的社会保障制度的不足而受到严峻的挑战。

3.农村社会保障的不足也直接或间接影响到农村的贫困问题和农民负担过重问题。在人口老龄化的冲击下，仅仅依靠子女养老，老人和年轻一代都难以保证良好的生活质量，这将给社会带来很大的不稳定因素。有限的资源支撑着庞大的人口，生存竞争日益激烈，农村社会在激烈竞争环境下的社会分层，使处于农村社会最底层的从事种植业和养殖业的农民处于相对较高的社会负担之下。

三、从农业政策措施中探寻农业的养老保障功能

1.进一步加大对农业的财政支持和金融支持力度，是农业生产力得以充分发挥。对农业实施支持政策不仅是因为农业具有准公共品性质，还因为中国农业承担了就业，养老等社会保障任务。

2.通过法律途径将农村土地承包关系长期化，合法保证农民的土地使用、转让等经济权益，使土地切实成为农民的最低基本生活保障。稳定的土地承包关系，有效的土地流转市场对于农民来说可出租获得进城就业的资本，无业时又可退回。陶然、徐志刚在一项研究中[9]，提出过具有实际操作价值的观点;在农村设置专门土地权益管理机构，向农民所承包土地发放长期土地使用权证，明确农民对于土地的使用、转让和处理权利，允许土地进行转租、转让与抵押，农民拥有自主谈判权。

3.以当地资源开发利用为基础，对农业主导产业实行多层次的优化组合，推进农业生产技术进步和产业化经营。特别是应加快推进农业机械的应用，逐渐用资本来替代农业生产中的劳动，以应对中国农民整体老龄化的趋势。借鉴发达国家经验把目前城市中适合在农村发展的非农产业扩散到农村，同时以政策积极吸引城市以及国外资本进入农村地区投资于农业产前与产后的生产领域，大力发展农村第二、三产业，增加农民收入。

4.在社会可承受的范围内逐步提高农产品的价格，从经济上激发农业生产的积极性。近年来中国价格上涨较多的是副食和食用油价格，而粮食价格并没有太大的波动。在农资价格上涨较快的情况下，低粮价事实上损害了农民的利益，也压抑了农业生产的积极性。

四、关于构建农村留守劳动力养老保障体系的几点思考

1.继续发挥家庭的保障功能。家庭保障是中国农村传统的保障方式,尊老爱幼、养老敬老是中华民族的优良传统和美德,照顾好年迈的父母,不仅是家庭伦理道德的要求,也是每个公民的基本义务[5]。作为传统文化的重要组成部分,家庭的社会保障功能无法取代，中国自古就有“老有所终”、“老吾老以及人之老”的道德思想，家庭从一开始，就担负起了养老这一传统职能。

2.政府加大财政投入。政府应把建立农村社会养老保险制度作为工作的重点，转变提倡、鼓励的“旁观者”角色,成为建立农村社会养老保险制度的核心力量，最重要的是政府要在资金上给予支持。现阶段农村社会养老保障基金应由国家、集体、个人共同承担，但是农民收入的增加需要一个漫长的过程，在农民收入缓慢增长的过程中需要政府加大在保障基金中所交纳的份额。把公共财政的重点支出由城市转向农村，特别是确保中西部经济落后地区的农民得到保障。

3.为农民制定不同标准的缴费额。根据2001年统计数据，中国农民人均收入为2 366.4元，而农村小康标准农民人均收入为1 531元，据此有人把中国各省、市、自治区分为三个地区[1]。第一类地区，具备建立农村养老保险制度的条件。有北京、上海、天津、浙江、福建、广东、江苏、山东、河北、辽宁十个省。其农民人均收入等于或超过全国农民人均收入2 366.4元。第二类地区，基本具备建立农村养老保险制度的条件。有湖南、湖北、山西、广西、河南、吉林、四川，其农民人均收入高于1 531元。第三类地区，要创造建立农村养老保险的条件。有云南、贵州、西藏、陕西、甘肃五个省，其农民人均收入低于1 531元。

4.调动农民参保积极性。为了实现农村社会养老保险制度的广覆盖、高保障，必须建立能鼓动农民积极性的农村社会养老保险制度。首先，政府要保证农村社会养老保险制度的连续性，形成全国范围内适用的法律，让农民对自己未来能获得保障有信心，这样才能保证农民自觉自愿地加入到养老保障体系当中，从而扩大养老保障的覆盖面。在引导农民按时缴费的前提下，允许农民根据自己的收入状况来选择缴费时间，使其不必为交纳社保基金造成生活上的暂时困难。其次，积极开发农保账户的附加功能。在个人缴费达到一定数额时，允许农民以个人账户为抵押进行借款，解决其生活、生产的暂时性资金困难。

5.寻求养老基金保值增值途径。农保基金不应仅局限于高息国债和存入银行，农保基金应以更为灵活的方式直接参与到政府的基础建设当中，特别是政府的三农建设，不但为政府提供了融资，而且也为农民增收提供了良好的外部环境，更重要的是保证了农保基金的保值增值能力。还可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，允许养老保险基金适当放宽投资领域，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，这样既可以提高积累资金的增值率，又能促进资本市场的发展。在基金运营方面，国外许多国家保险基金运营都很成功，中国农村养老保险基金营运模式的选择应在借鉴国外成功经验同时又符合中国的国情，具体来说是建立“市场化管理，专家理财”的基金管理运营模式。

6.健全农村社会养老保险的管理体制。农村社会养老保险在建设中出现了许多困难和问题，其中一个主要的问题是管理体制的不健全。必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范化与制度化管理。农村社会养老保险管理体制改革的目标是：建立与社会主义市场经济和养老基金筹资模式相适应的管理体制；政、事、财分开的制衡机制；内部监督、审计部门监督和社会监督相结合的监督体系。中央、省、地三级政府主管部门保留行政机构,负责政策制定、建章立法、组织推动和行政监督。县、乡两级负责保费的收缴、个人账户管理、养老金发放等具体事宜，不承担基金管理职能；中央、省两级设立专门的基金管理机构，其性质为金融企业法人或具有金融职能的事业法人，承担基金管理人的职能，从而保证农村养老基金的保值增值。

参考文献：

[1]刘翠.天大的事：中国农民社会保障制度研究[M].北京：法律出版社，2006.

[2]黄丙志.农村劳动力转移与社会保障[M].上海：上海社会科学院出版社，2007：171.

[3]林义.社会保险[M].北京：中国金融出版社，2003.

[4]马学颖，李莉.我国农村社会养老保险问题的思考[J].农场经济管理，2008，（4）.

[5]崔庆五.农村养老保障的困境与出路[J].安徽农业科学，2007，（4）：35.

[6]文帜.论农民养老保障问题及对策[J].湖南税务高等专科学校学报，2005，（1）.

[7]赵慧珠.中国农村社会养老保障的七大难题[J].中共中央党校学报，2008，（4）.

[8]任月，陈科.我国农村养老保障制度的现状与对策研究[J].经济研究导刊，2008，（5）.

[9]陶然，徐志刚.城市化农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择[J].经济研究，2005，（12）.