把握形势 抓住机遇继续坚定不移地深化改革开放

彭　森

一、正确认识当前形势下深化改革的重要性和紧迫性

（一）2008年经济体制改革的主要进展

2008年，在党中央、国务院的正确领导下，各项改革积极推进，一些重要领域改革取得实质性进展，有力地促进了社会主义市场经济体制的完善，为经济社会发展注入新的活力和动力。

国务院机构改革基本完成，政府信息公开和行政问责制度逐步建立。农村综合改革不断深化，集体林权制度改革全面推开。国有经济战略性调整步伐加快，中央企业由2007年底的151家重组为2008年底的142家。国有资本经营预算制度改革试点范围扩大。一批鼓励支持和引导非公有制经济发展的配套文件陆续出台，非公有制经济和中小企业的发展环境进一步改善。落实新的企业所得税法，出台增值税转型方案，调整个人所得税的工薪所得费用扣除标准。国家开发银行、中国农业银行股份制改革取得突破。成品油价格和燃油税费改革方案出台。政府投资管理体制改革不断深化，新开工投资项目监管部门联动机制逐步建立。城乡免费义务教育全面实施。医药卫生体制改革方案已公开征求意见，并作了进一步修改完善。新型农村合作医疗制度实现全覆盖。城镇居民基本医疗保险试点新增229个城市。上海浦东新区等全国综合配套改革试验区在行政管理、财税、金融、农村和涉外经济体制改革方面取得重要进展。去年是改革开放30周年，中央和各地举办了一系列纪念活动，对改革开放30年的伟大历程、辉煌成就和宝贵经验进行深入总结和系统宣传，为在新的历史时期继续坚定不移地深化改革开放进一步凝聚了动力、统一了思想。

（二）当前发展改革面临的形势依然十分严峻

2008年，我国经济社会发展经受住了历史罕见的挑战和考验，取得了重大成就。我们全面夺取抗击两场突如其来特大自然灾害的胜利，积极应对前所未有的国际金融危机严重冲击，保持了国民经济平稳较快发展和物价基本稳定，促进了经济结构优化和民生改善。

在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，在当前严峻复杂的国际国内形势下，保持经济平稳较快发展的任务更加繁重。受国际金融危机冲击影响，我国经济也面临较多的困难，特别是经济增速下滑问题比较突出，今年前两个月进出口、工业增加值等一些重要经济指标仍在下降。同时，就业、“三农”、节能减排、金融等方面也存在一些突出矛盾和问题。导致当前经济困难的原因是多方面的，在国际金融危机来临、经济波动加剧的情况下，我国长期存在的体制性、结构性矛盾更加充分地暴露出来。

一是需求结构不合理的问题更加突出。近年来，我国经济总量增长较快，但是发展方式转变滞后，主要靠投资和出口拉动。储蓄和消费失衡造成国内有效需求不足，大量生产能力依靠国际市场消化，并进一步导致内外部经济发展不平衡，也助长了发展方式更加粗放。这次国际金融危机之所以对国内经济造成严重冲击，与我国外贸依存度过高有直接关系，一定程度上是外因通过内因在起作用。国际金融动荡有可能持续较长时间，国内市场产能过剩矛盾短期内难以解决，内需不足的矛盾显得尤为突出。

二是产业结构不合理的问题更加突出。我国经济增长长期主要依靠工业带动的局面没有根本扭转，工业大而不强、服务业发展相对滞后、农业基础依然薄弱。由于经济增速下滑，全国企业用工需求明显下降，就业形势更加严峻。但是，服务业比重较低，吸纳就业人数有限，与此同时，农产品价格下行压力较大，农业比较效益下降，大量农民工失业返乡，农民增收难度加大。产业结构的不合理，不仅加大了环境资源压力，影响经济整体素质和效益的提高，也不利于缓解就业压力，影响了经济社会的稳定。

三是资源环境压力更加突出。前几年我国经济增长较快，在很大程度上依靠资源要素的投入，付出了较大的资源环境代价。在消费需求相对不足的情况下，短期内还必须依靠扩大投资规模来拉动经济增长。由于我国资源要素价格改革和资源环境税费改革尚未完全到位，加上近年来高耗能、高排放行业增长过快，节能准入和落后产能退出机制尚未完全建立，今后两年降低能源资源消耗和减少主要污染物排放的形势将更加严峻，节能减排的任务将更加艰巨。

四是民生社会领域的问题更加突出。近年来，我们加快推进以改善民生为重点的社会建设，取得了较大成绩，但是，由于政府行政管理、财税、社会事业、就业收入分配、社会保障等诸多方面改革的相对滞后，一些涉及人民群众切身利益的问题还没有根本缓解，民生和公共服务领域存在不少亟待解决的问题，城乡、区域发展差距仍在扩大。

此外，政府职能转变还不到位，市场机制的基础性作用发挥仍不够充分，还存在不少问题，宏观调控体系还不健全，利率、税率、汇率等引导资源配置的经济手段和传导方式还需要进一步完善，等等。

现代市场体系、市场运行机制和影响因素越来越复杂，在外部因素的影响下，潜在的体制性、结构性问题可能会激化和暴发。如果应对不当，很可能会演变成系统性风险和全局性问题。要把立足当前与着眼长远结合起来，既要解决“燃眉之急”，又要兼顾“百年大计”，要在着力解决当前突出矛盾的同时，加大重点领域和关键环节改革力度，消除深层次的体制机制障碍，为应对危机和保持中长期经济社会又好又快发展提供动力支持和体制保障。

（三）正确应对危机必须坚持深化改革

面对国际国内经济形势急剧变化的严峻挑战，中央见事早、判断准、行动快，果断调整宏观经济政策的方向、重点和力度，迅速推出一系列扩大内需、促进经济增长的政策措施，对缓解矛盾、增强信心、稳定预期、保持经济平稳较快发展，发挥了至关重要的作用。

今年以来，我国经济生活中开始呈现出较多积极因素。应当看到，尽管外部经济环境仍不容乐观，但保持我国经济平稳较快发展还有许多有利条件。我国仍处于工业化和城镇化快速发展的重要战略机遇期，资金、劳动力供给比较充裕，产业配套能力较强，金融体系总体稳健，宏观调控水平不断提高，企业主动适应市场变化的意识和竞争力明显增强，特别是我国消费市场潜力巨大，立足内需促进经济平稳较快发展有着广阔的空间，经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变。我们有信心、有条件、有能力克服困难，战胜挑战，保持经济平稳较快发展。

还应当看到，这场国际金融危机给我国改革发展提出了严峻的挑战，也带来了难得的机遇。我们总结过去改革开放30年的经验，总是有一条：要正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系。从以往的经验看，往往在发展形势好的时候，各方面改革的压力相对较小，而在出现困难和挑战的时候，改革的作用就显得更加重要，可能取得较大的突破。

首先，当前国际金融危机导致外部需求大量减少，客观上为扩大内需和调整结构提供了巨大的倒逼压力。要以此为契机，采取更加有力的措施，消除体制障碍，加快形成主要依靠内需特别是消费需求拉动经济增长的格局。要通过体制机制创新，加快推动经济结构调整，使我国企业竞争力和先进生产力经过调整之后，有一个较大的提高和发展。

其次，世界经济增长明显减速造成国际能源资源和资产价格回落。我们要加大相关领域的改革力度，抓住有利时机尽快理顺资源要素价格形成机制，切实促进经济结构调整和发展方式转变。与此同时，要在扩大开放中赢得发展机遇，努力提高利用外资、对外贸易和投资的质量与效益，争取以较低成本获取更多更好的能源、资源、技术和资本。

第三，近期经济增长下滑，使我国社会建设领域一些体制性矛盾相对集中地暴露出来，就业、收入分配、社会保障、教育、医疗等民生问题尤为突出。这些矛盾的暴露，有利于统一各方面的认识，达成改革共识，减少改革阻力。要抓紧研究出台切实可行的改革措施，真正把扩大内需与改善民生结合起来、把刺激经济增长与推动社会发展结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。

越是在困难的情况下，越要注重发挥改革对经济社会发展的动力支撑和体制保障作用。应对危机的根本动力和出路，是继续坚定不移地深化改革开放。

二、今年深化经济体制改革的主要任务

今年经济体制改革工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，按照中央经济工作会议和政府工作报告的部署，把应对危机作为深化改革的契机，围绕保增长、扩内需、调结构、促民生，切实推进重点领域和关键环节改革，进一步推动形成有利于科学发展与社会和谐的体制机制。

贯彻今年经济体制改革工作的总体要求，必须把立足当前与着眼长远结合起来，抓住时机消除制约当前经济社会发展的突出矛盾和影响长远发展的深层次体制机制障碍；把加强宏观调控与发挥市场机制作用结合起来，进一步提高宏观调控水平，增强经济发展的内在活力；把整体部署与局部试点结合起来，充分调动中央、地方和人民群众的积极性与创造性，形成全社会共同推进改革的新局面；把应对挑战与把握机遇结合起来，统筹出台改革措施的时机、力度和节奏。

（一）围绕扩大内需保持经济平稳较快增长推进改革

扩大内需是保增长的根本途径。要围绕制约内需增长的深层次体制矛盾和问题，加大改革创新力度，加快建立有利于内需持续有效增长的体制机制，充分发挥内需特别是消费需求拉动经济增长的主导作用。

一是转变政府经济管理职能，激发市场投资活力。合理的政府干预对于维护市场机制正常运行十分必要，特别是在国内需求不足、企业投资和居民消费意愿减弱的情况下，近期内增加政府公共支出是拉动经济增长最主动、最直接、最有效的办法。但是，加强政府干预并不意味着要走改革回头路，扩大内需最终要靠企业和群众的力量。要结合地方政府机构改革和行政审批制度改革，加快转变政府职能，创造良好发展环境，增强企业投资的信心，增强社会消费的信心。要深化投资体制改革，最大限度地缩减企业投资项目审核范围，下放审核权限，规范审核程序，落实企业投资决策自主权，加快形成主要通过国家产业政策和市场供求信息引导企业投资行为的格局。要科学界定政府投资领域和范围，避免“与民争利”和重复建设，充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，最大限度地减少政府投资对民间投资的“挤出”效应。

二是进一步放宽市场准入，拓宽民间投资领域和渠道。随着我国经济持续快速增长，民营资本已成为推动经济社会发展的重要力量。但是，一些行业和领域对民营资本仍有不少准入限制，很多政策成了所谓“看得见、进不去”的“玻璃门”，出现了总体流动性过剩和部分瓶颈行业资金短缺并存的现象。在当前的形势下，加快推进垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制，能够给民间资本腾出较大的投资空间，有效激发市场活力。今年要加快推进铁路、电力、市政公用事业、盐业等行业改革，落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。

三是推进就业、收入分配和社会保障制度改革，提高居民消费能力。就业是民生之本。在国内经济困难明显加大的情况下，更要高度重视就业工作。要建立健全城乡统一的人力资源市场和公共就业服务体系，因地制宜，建立灵活多样的就业和创业促进机制，确保就业形势基本稳定。要加大收入分配制度改革和调节力度，理顺收入分配关系。要综合运用法律法规、财税政策、社会保障等多种手段，逐步调整国家、企业和居民三者之间的分配关系，提高居民收入在国民收入分配中的比重。社会保障制度是保证国家长治久安的根本性制度。目前的社会保障体系还存在城乡发展不平衡、覆盖面窄、统筹层次较低、转移接续难、基金支付压力大等突出矛盾。今年要重点完善基本养老保险制度，继续开展做实个人账户试点，出台养老保险关系转移接续办法，全面推进省级统筹；制定实施农民工养老保险办法；新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）。要以调整国民收入分配格局提高居民收入水平为重点，采取多种措施提高居民消费能力。

四是深化教育和医疗卫生体制改革，改善居民消费预期。提高教育和医疗服务水平，既能为群众排忧解难，也是扩大消费、拉动内需的重要内容。近年来，随着经济快速发展和财政实力的提高，国家不断加大对教育和医疗卫生事业的投入力度，取得了很大的成绩，但总的看，还存在投入不足、结构不合理、制度不健全等问题，还不能适应公共服务均等化和全面建设小康社会的要求，必须进一步加大改革发展力度。今年要重点做好深化医药卫生体制改革意见的实施和试点工作，做好国家中长期教育改革和发展规划纲要的研究制订工作，进一步健全义务教育经费保障机制、家庭经济困难学生资助政策体系，适时推进农村中等职业教育免费工作。要加大改革力度，进一步消除城乡居民消费的后顾之忧，稳定消费预期，提高即期消费水平。

（二）围绕调整结构促进发展方式转变推进改革

推进经济结构战略性调整，是今年经济工作的一项重要任务。要变压力为动力，抓住时机推进相关重点领域改革，促进经济结构调整和发展方式转变，增强国民经济整体素质和发展后劲。

一是推进资源性产品价格改革，进一步发挥市场配置资源的基础性作用。要抓住当前价格变动的有利时机，按照市场取向、政府调控、统筹兼顾、有序推进的原则，逐步建立能够充分反映市场供求状况、资源稀缺程度、环境损害成本的资源要素价格形成机制，不断提高资源要素配置效率和利用效率。今年要继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系；积极推进水价改革，完善水资源费征收管理体制；加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制，积极开展排污权交易试点。

二是完善节能减排体制机制，促进产业结构优化。今年是完成“十一五”节能减排目标的关键之年，困难再大，也不能放松节能减排的标准和要求。要切实提高责任感和紧迫感，加快完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，进一步优化产业结构，推动形成可持续发展的体制机制。要加快完善节能减排目标责任评价考核体系，健全落后产能退出机制。推进矿产资源补偿费制度改革和污水处理、垃圾处理等收费制度改革。在国际市场收缩、国内生产要素成本上升和生态环境约束全面加剧的情况下，我们不能再走依靠低成本优势推动数量扩张的老路，要以提高自主创新能力和增强三次产业协调性为重点，优化产业结构。要加快建立促进服务业发展的体制机制和政策体系，大力发展服务业。

三是进一步优化所有制结构，推动非公有制经济和中小企业发展。近年来，国有经济战略性调整步伐加快，但我们也应该看到，相当一部分国有资本还集中在市场化程度高、竞争激烈的行业和领域，还存在行业或业务领域趋同、重复建设、同业过度竞争等问题。要继续推进国有经济战略性调整，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业、关键环节、基本公共服务领域集中，真正做到有进有退，有所为有所不为。要继续深化国有大型企业公司制、股份制改革，建立健全现代企业制度。要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，从市场准入、信贷担保、融资渠道、政府采购等方面，完善促进各类中小企业发展的体制机制，增强非公有制经济和广大中小企业的发展活力和竞争力。

四是深化涉外经济体制改革，构建内外平衡、互利共赢的开放型经济体系。我们强调扩大内需，但不能放松出口。面对外部需求急剧萎缩、国际贸易保护主义抬头的严峻形势，要加大对进出口工作的支持力度，清理和调整外贸政策，改善贸易条件。要坚持出口市场多元化和以质取胜战略，巩固传统出口市场，大力开拓新兴市场。今年工作重点是，在保持出口稳定增长的基础上，调整和优化进出口结构，促进加工贸易转型升级；尽快建立服务贸易促进体系，加快发展服务贸易；建立先进技术、设备和战略性资源进口的协调、管理机制；完善相关政策措施，积极实施“走出去”战略；加大我国急需稀缺资源和关键技术领域的对外合作力度，提高对外投资的质量和效益；加快实施自由贸易区战略，进一步推进区域和次区域经济合作，推进边境经济合作区建设；提升沿边开放水平。