论区域环保督查中心在政府环境管理职能中的作用与改进

韩爱云

摘 要：环保督查中心的设立是国家为了解决日益严峻的环境问题而从体制上所做的一次改革。本文首先对区域环保督查中心组建过程进行追溯,对其国家环境管理职能中发挥的作用进行分析，进而探讨发展过程中出现的问题，并针对这些问题从行政管理角度提出了一些建设意见。

关键词：环境督查中心 环保职能 行政管理理论

1.环境督查中心的组建过程及原因

2008年12月17日，环境保护部华北环境保护督查中心在北京举行揭牌仪式，这是环境保护部在最近几年内成立的以环境执法为主要任务的第六个派出机构，环保督察也再一次进入人们关注的视野。

区域环保督察机制最早发端于2002年，2002年6月经中编办批复，成立华东环保督查中心和华南环保督查中心，7月首个环境督查中心华东环保督查中心正式在南京成立。

2006年7月28日环保总局下文正式组建11家派出机构，5大环保督查中心和6大核与辐射安全监督站。12月国家环保总局五大环境保护督查中心均挂牌成立、分别管理华东、华南、西北、西南、东北这五大区，分别设置在南京、广州、西安、成都、沈阳。而08年华北环保督查中心的建立，则标志着总共六个环保督查中心已全部组建到位。

环保督查中心的设立是国家为了改善在旧体制下环境治理不力而从体制上做的一种改革尝试，回顾其设置过程，有多方面的原因：

首先是日益严峻的环境形势与环境问题新特点的需要：随着经济的发展，我国区域性、流域性环境问题日益增多与严重，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染等环境问题不受行政辖区限制，具有跨界污染、呈现结构型、复合型、压缩型的特点。

其次是现行环境体制缺陷与政府行政管理体制改革深化的需要：旧有的环保管理管理体制存在不少弊端，“部门分散、地方分割、条块分离”现象严重，环保总局虽对基层环保部门有垂直指导之责，但在遇到具体环境事务时，环保总局难以起到应有的作用。

再者,社会发展进入新的历史阶段的需要:在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、深化政府行政管理体制改革、提高政府公共服务意识和履行全球环境责任的背景影响下，环境管理体制改革成为目前中国环境管理工作的当务之急。

最后,是对其它国家环保体制改革经验的借鉴：近年来，各国政府的改革存在一些共同现象，其中包括：环境保护机构升格，环境主管部门负责人的地位提升，环境管理机构的人员扩编和资金投入加大，加强对地方环境保护机构的管理，设置相应的强有力的跨区机构，是行之有效的环境管理模式。

2.环保督查中心的制度构建及对实现政府环境管理职能的作用：

经过30多年的努力，我国形成了“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环保事业发展确实发挥了积极的作用。但也必须看到，该体制也存在不少弊端，“部门分散、地方分割、条块分离”现象严重，环保总局（现为环保部）虽对基层环保部门有垂直指导之责，但在遇到具体环境事务时，环保总局难以一竿子到底。环保督查中心的设立就是为了改变原有体制的弊端而作的机构改革。

环保督查中心为环保部派出的执法监督机构，是部直属事业单位。受环保部委托，区域环保督查中心的主要职责是：监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重、特大突发环境事件应急与处理的督查。综合起来就“督查、协调、服务”这六个字。环境督查中心的设置对环境保护事务的有效开展、环境管理活动高效地进行，起着不可估量的重要作用。

实践证明，通过区域环保督查中心的垂直管理，将“人、财、物”的控制权由地方上收到国家，由没有地区利益色彩，可以避免地区利益对国家环境保护工作的干扰,防止和解决由于地方保护主义，地方政府经济开发主管部门的短期目标与国家环境保护的长期目标之间有时出现的矛盾和冲突，抑制地区间的利益冲突，防止环境保护法出多门、政出多门、令出多门，促进地方行政机关及其工作人员依法行政,确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施，从而最大限度地保证国家和广大人民的利益不受侵害。变被动的末端治理为主动的源头预防，避免走先污染后治理的弯路。

区域环境督查中心成立以来，做了很多工作，如防止地震灾区疫情发生，确保北京奥运环境质量等事务。切实及时处理了一批突发性的环保事件，在打破地方保护主义、维护中央政令畅通、安定受害群众情绪、维护社会稳定等方面，起到了不容忽视的作用。

3.环保督查中心工作中遇到的问题

环保督查中心组建后，在环境污染治理方面起到了明显的效果，但是也存在一些问题，由于督查中心成立时间较短，其在机构设置、地位、职能范围等方面存在一些弊端，机构改革诸多细节也不明确，导致督查中心的职能难以有效发挥。2006年7月江苏盐城射阳县一化工厂发生爆炸，而环保督察中心职员却受地方部门阻挠，不能在第一时间掌握信息，不能及时对事件进行处理。概括起来，环保督查中心在具体工作中遇到困难的原因可以有以下三点：

首先，执法主体不明确。环保督查中心为环保部派出的执法监督机构，是部直属事业单位，机构规格偏低，难以保障决策彻底执行，参与综合决策执行的能力比较薄弱，缺乏应有的机制和手段，造成实际工作中与地方部门职责交叉、“争权夺利”现象，既增加了协调的难度，降低了办事效率，浪费了行政资源，还影响了政府部门的形象。

其次，督查中心和基层信息不畅。由于没有明确的规定地方上报总部的文件，督查中心无从获知；综合协调能力不足，难以形成管理合力。这影响了环保督查中心职能的发挥程度与行政效率。

最后，职责不清。虽然名为受总部委托行使监督职能，实际上有的情况下环保督查中心只是总部的传声筒和监视器，难以统一监管到位。由于缺乏完善的环境绩效考核指标体系，政府环境保护责任制难落实。虽然目前的环境保护部门领导管理体制已经从单纯的“块块领导”改为双重领导、以地方政府为主，在一定程度上加强了地方落实和执行国家环保政策的力度，但由于是以地方领导为主，在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩考核的主要标准的情况下，容易导致一些地方只顾GDP增长，不顾环境保护，甚至不惜以牺牲环境换取经济增长，造成严重的环境问题。

4.未来的发展及建议

政府行政管理的基本职能可以概括为政治、经济、文化、社会服务四项职能，保护和合理利用各种自然资源，努力开展对各种环境污染的综合治理，加强生态环境的保护等是政府社会服务职能中重要的具体内容，因此需要从政府行政职能的角度来分析环保督察中心的发展建设方向。而另一方面，政府行政管理的基本职能必须通过各个管理环节才能实现，因此，从行政管理活动的过程来看，行政职能又包括一系列的运行职能。基本概括为决策、组织、协调、控制四项职能。以上基本职能和运行职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此联系与制约中发挥作用。

为了使督查中心真正发挥其环境监管执行作用，要以系统的观点来看待其职能体系，要正确认识和把握它们之间的关系，充分发挥计划、组织、协调、控制等各个职能环节的作用，进而有效的实施行政管理活动。

（一）首先要明确环保督查中心的职能、加强执法能力。

环保大区督查制度遭遇水土不服的根源，是身份缺乏权威性，因此监督乏力。为了稳定推进环境保护统一监管体制的建立，将区域环境督查中心建成一个统一、权威、高地位的管理部门,必须明确其职能，提高环境督查执法的规格和权威。

行政能力与行政职能密切相关，行政职能框定了能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度，两者互为条件、互相依存、缺一不可。在解决环境督查中心工作中存在的问题时，首先要明确环保督查中心的职能，才能为行政能力的加强提供前提。另一方面，行政职能具有执行性特点，是一种执行性职能。行政职能的执行是以国家强制力为后盾的，与其它非国家活动的管理相比，它具有明显的代表国家的强制性。如果要运行督查中心，以往的环保体制必须得打破，总部必须放权。总部不放权，大区督察手中无权，执法无威信。

（二）保障环保督查中心机构的能力建设和经费支持，扩大人员编制，提高人员素质，增加人力财力投入，逐步健全中心机构设置。为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确立职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，这就是组织职能。环保督查中心必须重视机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理，对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核，具体行政工作进行指挥和监督等，完善其行政管理的组织职能，以期发挥其应有作用。

（三）要明确环保督查中心与地方环保主管部门之间的关系，合理划分其与地方环境事权。协调活动是行政管理过程的重要环节。每一项行政管理职能的开展，都是为了更好的促进协调。行政管理的协调职能具体表现为：协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理之间的关系；协调行政组织与其它组织以及人民群众之间的关系。通过行政协调，理顺、沟通个方面的关系，减少消除不必要的冲突和能量耗损。从而建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。行政管理过程必须重视公共关系与协调功能的发挥。环保督查中心要最大程度实现其职能必须加强其协调职能。为提高环境管理效率和避免管理“越位”、“同位”、“缺位”、“错位”等现象，必须合理划分中央与地方的环境事权，明确中央政府与地方政府的职责，找出职责的合理边界和权限的合理比例。在出现流域性、区域性重大环境问题时，地方环保主管部门应该听取督察中心的指导和安排。

(四)建立健全的信息公开报送系统。

督查中心已经在工作中遇到了诸如“遇到环境应急事件或重大环境污染案件，地方环保局应向谁汇报，总局还是督查中心？督查中心应如何参与其中？”这样的尴尬问题。要使环保职能得到有效实现，必须保证计划、组织、协调、控制的运行职能环节的顺畅无阻。使地方环境突发问题可以第一时间在中央得到报送，增强环境工作的综合控制能力，形成管理合力。预防、避免违法或不当的行政行为的发生，及时发现问题，并纠正解决问题，维护人民群众的利益。

（五）建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。

颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。强化环境资源的考察、调查、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度。加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障区域环保监督中心综合决策的实施。再者为了做好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。

（六）建立以绿色GDP为导向的新的环保政绩考核机制，在端正各级领导干部的指导思想、转变各级领导干部的观念的基础上，改革传统的政府政绩考核体系。防止地方政府仅以地方经济发展的优先考虑，致使国务院制定和颁布的环境政策往往难以实施到位，较少区域环境督察中心的工作执行到位的难度。此外，中央一级的环境管理主管部门应按照其职责范围调整管理权限，并适当发挥地方政府的主动性和能动性。调动广大人民群众参与。◆

参考资料：

[1] 张力军．加强区域环境督察 形成执法监督合力．环境保护，2007

[2] 王刚．环保督察“上岗”．中国新闻周刊，2006

[3] 夏书章．《行政管理学》．中山大学出版社，2003年8月第3版

[4] 蔡守秋，莫神星．《探讨我国环境与发展综合决策》．http://www.studa.net/huanjing/060905/10260818.html，2006年9月