我国政府对非营利组织管理中的问题与对策

闫岩峰　祝　耸

摘 要：现代公共管理理论认为，政府和非营利组织都是社会公共事务管理的主体，非营利组织在促进社会发展、满足人们公共需求方面具有明显的职能优势。本文分析了我国政府对非营利组织管理现状中的一些不足，并提出一些改善的对策。

关键词：非营利组织 政府 对策

在当代中国，社会公共事务管理主体多元化是公共管理发展的基本趋势。在多元化的公共管理主体中，政府和非营利组织是非常重要的两个方面，两者形成良好的互动关系有助于公共管理效能的提升。然而，由于我国政府长期的管理模式，对非营利组织的发展一直存在很多问题，限制了非营利组织的发展，进而制约着我国经济社会的持续、健康发展。所以政府必须转变管理模式，促进非营利组织发展。

一、非营利组织的重要作用

非营利组织指的是不以营利为目的、介于政府和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织。非营利组织在我国公共管理中具有重要的意义和价值，它不仅能够促进社会发展、满足人们的多元化需求，还能反过来对构建政府运转新模式产生重大影响。非营利组织的重要作用主要有： 1．促进公共事务管理由政府为主的单中心治理走向多中心治理。2.弥补政府单一提供公共物品的不足。3.承载不分公共事务职能，促进政府职能转变与机构精简。4.在政府和公众之间发挥桥梁作用，促进民主法制建设，促使社会的和谐发展。

二、我国政府对非营利组织管理中的问题

改革开放以来，我国非营利组织在政府所创造的政策、法律等环境下发展迅速，其作用也日益增强。但是我国非营利组织的发展还远远不够，政府在促进非营利组织的发展管理中，还存在诸多问题：

1.政府领导与强制倾向过强，服务意识不强

长期以来，受计划经济体制的影响，我国各级政府的全能过大，这在一定程度上制约了非营利组织的发展。我国政府在思想认识上还不能完全摆脱全能政府的思维定势，对非营利组织的内涵、特征及其在社会发展中的作用认识还比较模糊不到位。目前，我国政府把监督管理已有的非营利组织、防止出现不稳定因素作为工作的重点，过分强调管制，规范、协调、培育非营利组织的发展较少，服务意识不足。

2. 非营利组织成立的门槛太高

我国非营利组织成立实行的审查等级制赋予政府部门较大的权利，公民成立非营利组织的权利就受到限制，成立非营利组织的难度较大。《社会团体登记管理条例》对成立社会团体的人数、财产、发起人和负责人资格方面作出了详细的规定，而且必须得到业务主管单位的批准，这为非营利组织的合法成立设立了障碍。有些非营利组织因此成为体制外活动的组织，造成非营利组织整体公信度的受损，不利于非营利组织的发展。

3. 许多非营利组织政社不分，存在着行政化倾向

目前我国，相当多的非营利组织是由政府的职能部门转变过来的，或者是由政府部门直接建立，它们在组织职能、活动方式、管理体制等方面还过于依赖政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。另外，政府对非营利组织的管理模式也存在问题，造成政府对非营利组织是领导而非指导，而非营利组织参与公共管理是执行而非决策。这样使得非营利组织缺乏独立性和自主性，带上浓厚的官方色彩，民间化、自治化变淡。

4.过于限制非营利组织之间的竞争

非营利组织的重要职能就是向社会提供公共服务和公共物品，虽然不以营利为目的，但仍然需要竞争，这样才能是组织充满活力。然而，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，在同一行政区域内，已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，没有必要成立的，对于社会团体和民办非企业单位的申请不予批准。从政策上看，政府就是要限制非营利组织间出现竞争，目的是为了防止数量过大而难以控制和管理。这样即限制了非营利组织在相同或相似业务范围内的竞争，也限制了非营利组织跨区域的发展，其消极影响是巨大的。

三、我国政府对非营利组织管理中的对策

1.提高认识，从观念上重视非营利组织的发展

随着政府职能的进一步转变，迫切需要大量的非营利组织来承担不分公共事务的管理活动，政府应该从全能政府的观点中转变出来，认识到非营利组织在社会管理中的重要性，把培育非营利组织作为一项重要工作。首先应倡导非营利组织发展不可缺少的自愿、公益精神，引导公众对非营利组织提供服务的参与，增加社会的认同。其次通过社会教育，加强公众对志愿者参与价值和意义的认识，培养公众的志愿精神。

2. 将放松进入规制，鼓励非营利组织的建立

政府应该放宽对非营利组织建立的各种严苛的规定。我国可以借鉴国外经验，改革非营利组织的成立制度，将成立许可批准制度改为登记备案制度，放低非营利组织的成立门槛，为非营利组织的发展提供平等的体制平台，鼓励和培育社会自生的非营利组织，特别是目前社会急需的行业组织类、社会公益类、为弱势群体服务类、社区服务类、解决社会特定问题的几类非营利组织。

3. 推进政社分开,加快非营利组织的自治化过程

我国非营利组织的特点之一是官方色彩明显,自治化水平很低。政府应该进一步转变政府职能，调整和规范业务主管单位与非营利组织的关系, 实现政社分开。业务主管单位应和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上作明确的划分。业务主管单位要逐渐从直接管理活动中退出来,进行间接管理,其主要职责在于规范和监管非营利组织的行为并提供相应的服务, 而不是无所不在的管制。逐步使非营利组织转变为自下而上按民主原则建立起来的组织,摆脱对政府部门的依附,能够在人事、资金、活动等方面自立自主,享有较充分的自主权。

4. 打破垄断局面，建立非营利组织之间的竞争机制

由于缺乏竞争, 非营利组织往往不思进取, 也没有不断改进管理提高服务水平的动力。竞争促进发展,政府应该解除限制，打破垄断局面，强化竞争，允许在同一个地区、同一业务领域内成立两个或多个非营利组织, 把加入非营利组织的选择权交给社会,由社会来评价非营利组织的业绩, 由业绩决定其命运,在竞争中实现优胜劣汰,促进非营利组织健康发展。◆

参考文献：

[1]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M ].北京：中国社会科学出版社，2004

[2]何增科. 公民社会与第三部门[M] .北京：社会科学文献出版社，2000

[3] [美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.北京：中国人民大学出版社，2002