浅谈小城镇综合开发存在问题及对策

摘要：小城镇布局和用地结构、强度的不合理，导致当前小城镇综合开发效益不佳，本文深入地分析了存在问题的原因，并从公共开发政策角度提出相应的对策。

关键词：小城镇综合开发；用地布局；政策引导

1 引言

近年来，各地小城镇综合开发取得了阶段性成果，也在开发实践中取得了一定的经验。但小城镇在开发建设过程中，突出表现为城镇用地结构不合理、城镇布局过于松散等问题，笔者经调研，认为在以下几个方面需加强和提高。

2 小城镇综合开发存在的问题

城镇布局过于松散，用地粗放。绝大多数乡镇镇区道路网络框架面积是实际建设用地面积的1.5倍左右，也就是说实际建设用地仅占城镇规模的60%左右，约占40%的城镇土地为空闲地。“空心村”现象比较严重。

城镇用地结构不合理。城镇镇区用地以居住用地为主，占城镇用地的60%左右；而城镇工业、公共设施和绿化用地的比例则相对过少，每项仅占城镇用地的2%左右，人均用地不足20平方米。

城镇用地强度过低，建筑类型不均衡。城镇用地强度不合理除了建筑密度过低外，还表现在建筑容积率过低，仅为正常城市用地容积率的1/3-1/4，城镇住宅多为低层院落，公共建筑也多以二层为主的沿街商住楼。城镇建筑类型不均衡主要表现为居住建筑、公共建筑及生产性建筑之间的比例不合理，不均衡。

3小城镇综合开发问题原因分析

政策制度还不够完善。小城镇综合开发客观上存在管理体制不健全，相关的土地使用、房地产交易等方面的政策机制还很不完善，在一定程度上制约着小城镇开发。在土地使用方面，往往形成两种极端。一种是忽视城镇城市发展的差异，套用城市标准来规定小城镇开发。另一种是不管不问，自由放任。一些乡镇即使是使用农用地进行建设，受各种原因影响，土地部门查处不到位，造成土地浪费。

建管体制还不健全。以往的小城镇建设大多数是小规模、小体量的单体建设，面、量及管理技术等方面的要求都比较低，主要依靠乡镇建管部门来管理。随着小城镇开发的兴起，城镇建设的规模、体量及施工难度等方面都比以往要求更高更严，需要对建管体制作相应的调整，强化专业管理，而这种专业管理的体制还没有形成。

主体的培育还刚起步。围绕小城镇开发，需要培育四支队伍，即村镇施工企业、村镇房地产开发企业、村镇工程监理企业和村镇建设管理机构。目前这四支队伍中，前三支队伍的培育还不到位，但村镇建管机构的改革方向还没有确定，影响了村镇规划建设管理水平。

地方政府领导主观意识上存有问题。一是对综合开发的理念理解不到位。没有从优化城镇布局角度进行项目选择，而是误解成新铺一条路，沿路建设“两层皮”的房屋。这种做法不仅不利于增强城镇的集聚功能，而且造成基础设施的浪费。二是工程设计品位和建设质量不高。不少乡镇套用一张图纸，建筑明显缺乏特色。有些乡镇采用零星分散的建设方式，工程质量难以保证。三是用地政策理解不到位。不少乡镇确定的开发项目为新征农用地建设项目，在国家控制农用地转用的宏观政策背景下，没有及时调整土地规划，致使开发项目长期不能启动。

4小城镇综合开发对策建议

4.1针对弱势，强化功能，突出小城镇综合开发

从各地区的城镇建设主要指标比较来看，主要存在的差距在于城镇住宅、城镇公共设施、城镇生产性建筑及城镇环境质量四项指标。从当前的建设状况来看，小城镇住宅建设、商业街区建设和市场建设初具规模；从总体发展状况来看，随着经济社会的发展，群众收水平的提高及城乡交通状况的不断改善，城镇化进呈不断加速，城乡流通日趋频繁。当前小城镇建设应在规划指导的前提下，在小城镇商业街区、住宅小区、市场建设和工业小区或民营经济区建设的初具规模的基础上，可以以“两区一村”创建为抓手，增强规划实施效果。一是以创建小城镇“精品街区”为抓手，促进城镇功能提升；二是以创建小城镇“示范工业集中区”为抓手，增强产业功能；三是以“康居示范村”创建为抓手，引导村庄集聚。

4.2科学规划、合理布局

小城镇发展规划是指导建设和管理的客观依据。必须遵循市场经济规律，坚持以人为本的原则，从发展区域经济的角度入手，立求做到小城镇建设与人口、资源、环境及历史文化、民族特色的协调发展。

坚持小城镇规划的科学性与实践性的统一。要避免出现规划与建设脱节，建设与管理脱节的问题。必须对现有小城镇进行科学合理的功能定位，做好人口预测和建设布局。要把小城镇建设与发展乡镇企业紧密结合起来，乡镇企业要集中连片，注意环保，商贸市场建设要依从商品资源状况和商品流通的特点，优化建设专门市场和多功能综合市场。

坚持规划的现实性与超前性的统一。小城镇规划既要立足现实，更要注重长远发展的需要，一次科学成功的规划至少要能适用20年而不显落后，这是小城镇规划的一个中心问题。既要反对不切实际的空想主义，更要反对眼光短浅、削足适履的唯现实的保守主义。

4.3壮大队伍，规范管理，提高城镇建设水平

要提高小城镇建设水平，就要从源头抓起，就须壮大四支队伍，即村镇建管队伍、村镇施工队伍、村镇房地产开发企业、村镇监理队伍。鼓励各乡镇适应小城镇综合开发建立相应的房地产中介和城建投资机构。加大村镇建设主体的组建工作力度，健全村镇服务体系，推动小城镇综合开发，促进城镇“三高三化”（高起点、高标准、高品位规划，标准化、规范化、工艺化施工）规划建设。

4.4强化政策引导，营造特色城镇

营造特色小城镇，必须确保规划的龙头地位，注重特色城镇规划的编制和研究。要迅速完成城镇控详规编制，加强规划指导和政策引导。在城镇综合开发的同时，必须十分重视基础设施的综合配套，杜绝为完成任务而只建设不配套的不良倾向。土地管理部门要加强对城镇国有存量土地和闲置集体建设用地的登记，并围绕盘活这些存量土地，推动综合开发制定切实可行的政策措施。规划、建设和土地等管理部门要加强业务指导。

4.5加强培训，提高乡镇干部的城镇经营水平

以推动小城镇综合开发，强化城镇经营为抓手，以推动城镇化为目标，加强对乡镇领导干部对规划、土地、房地产等相关法律、法规和技术理论的培训，提高广大干部的理论水平。进一步加大小城镇综合开发政策的宣传，保证既有各项政策落实到位。在试点基础，尽快完善制定各项村镇房地产政策，引导小城镇综合开发的快速健康发展，以打造出小城镇“精品街区”和“示范工业集中区”。

5结语

在小城镇综合开发过程中，要充分发挥政府在小城镇建设中的引导、启动和调控作用，改善小城镇发展的政策和制度环境，政府要立足于创新，从制度和政策上推动小城镇建设，政府还要承担城镇建设的总体规划与定位，从而保证小城镇综合开发在科学发展观的引导下健康发展。

作者简介：高维刚，男，1976年生，本科，规划工程师，研究方向：小城镇规划管理