肯尼迪的“粮食武器”

张 翼

当中国人民遭受巨大粮荒时，美国决策者是如何权衡人道主义和冷战政治这两种似乎难以兼容的因素的。

当约翰·F·肯尼迪1961年1月20日就任美国第35届总统之时，美国的对华政策正面临考验。1958年中国兴起“三面红旗(总路线、大跃进、人民公社)”的经济政治运动后，紧跟着出现了三年严重经济困难时期——1959年至1961年。除非中国大量进口粮食，尤其是从粮食大国美国得到援助，否则营养不良和疾病就会到处泛滥，可能还会有相当数量的人会饿死，这个问题是肯尼迪新政府无论如何也无法回避的。事实上在1月25日肯尼迪就职后的第一次记者招待会上，便有记者问及有关中国大陆的粮食问题。八年前在“丢失中国”的指责声中失去执政地位的民主党，再度以极微弱的优势胜选上台后，肯尼迪不敢立即对中国采取缓和关系的措施。肯尼迪还特别提醒国务卿腊斯克：他不希望在《华盛顿邮报》或《纽约时报》上读到国务院正在考虑转变对华政策的报道。但是针对中国的自然灾害，新政府内部首先就一系列具体而又迫切的问题展开了深入的研究和激烈的讨论。

一次次的拒绝

1961年1月25日，肯尼迪在其第一次记者会上表示：如果中国向美国表达需要粮食的愿望，美国愿意认真考虑。但他强调：首先，中国此时正出于明显的政治目的向一些国家出口粮食，其次，“我们没有来自中国共产党方面的表示，即他们会欢迎我们提供任何粮食”。“中国政府最近这些日子对我们表现了相当好战的态度，没有直接或间接、私下或公开地表示他们会对美国的任何行动予以积极的回应”。

在2月1日肯尼迪主持的第一次国家安全委员会会议上，有人提议修改美国关于不许给持有共产党中国的准航证的自由世界船只加油的政策。建议只要这些船只运往中国的只是食品，并付现款，就可以给它们加油。这是因为，当时加拿大、澳大利亚等国商轮向中国运粮，愿付现金从美国石油公司获得加油服务。情报局长艾伦·杜勒斯指出共产党中国严重的农业情况后，与会者专门就以只运送食品并支付现金为条件给自由世界的船只提供燃料这一可能的政策改变进行了简短的讨论，财政部长狄龙要求总统批准。总统特别助理达顿则建议否定这个要求，理由是会引起国内对新政府的攻击，造成对“红色中国”将有一个新政策的糟糕信号或实际开端。肯尼迪会后要求腊斯克对此进行更为深入的研究，特别是美国在政策上任何这样的调整是否能够满足加拿大政府的要求。经过反复考虑，肯尼迪同意“在目前这个时候不宜对政策做这类变更”，遂于2月3日下令美国公司不得给向中国运粮的船只加油。

美国一贯希望中国先有所表示。3月4日，美国国务院给新一轮华沙中美大使会谈的美方代表比姆下达训令：如果中方主动提到粮荒问题，比姆应该解释：如果中国真的想要或需要粮食，美国愿考虑响应这个需要。

1961年1月，周恩来总理在中共中央书记处会议上谈到粮食问题时说明：“至于进口，目前正在谈判，可能与美国签合同”。但是，中国方面历来把美国的“粮食换和平”计划看作是帝国主义对社会主义国家的“和平战略”的一部分，当然不会主动要求美国政府供粮，而是只同美国民间商业机构洽谈进口粮食的可能性。美国政府4月4日由中央情报局牵头作出的《特别国家情报估计》(sNIE 13－61)已经断定：“即使在饥荒遍野的情势之下，我们相信北平也不会接受美国提供的食物。”

在空等一段时间以后，美国终于走出了第一步。在6月29日第105次中美大使会谈中，比姆主动提出了允许美国公民给中国大陆人士寄送食品包裹的建议。不出美方某些人所料，中国大使王炳南当即表示：中国将靠自己的努力克服自然灾害，不要任何“救济”。但是中国并不排斥通过商业渠道从国际市场上购粮，且正从加拿大、澳大利亚等国进口粮食，并在间接地探寻从美国公司购粮的可能性。美国一个名为“全国立法之友委员会”的组织，从法律和政策的角度仔细研究了是否应该向中国提供美国剩余粮食的问题。它认为尽管反对派的理由很多，但支持供粮的理由也很充分，特别是“这种行动将缓和共产党中国政府目前的好战态度，加强那些温和派的力量，这些温和派一定在政府中有某种权威地位”。另一方面，“有许多证据表明美国人民愿意响应中国的需要”。该组织建议：在现行的立法和政策框架内，“美国政府现在可以采取一个很简单的步骤：它可以表示不阻碍美国粮农向中共售粮的举动”。“美国粮农已表示有这方面的兴趣，但被美国官方政策所制止”。

“全国立法之友委员会”的意见在国会中得到多数议员的私下赞成，也在政府的辅助决策层引起反应。经过一番运作，美国商务部很快于1962年初收到西雅图国际贸易公司提交的两份出口许可证申请，称中国和北朝鲜在香港的某中介机构要求分别从美国购买600万吨和450万吨粮食。此前国务院曾阐明过关于是否应向中国提供食品援助以及援助方式的某些重要标准，即“美国只对中国提出的坚决但未必是公开的食品需求、由美国直接提供食品来表示人道主义而非销售或类似的商业安排、美国提供的救济食品原料会被真正有效地发放到那些需要者手中的情况予以考虑”。对香港中介机构的要求，美国政府各部门负责人顾忌到对国内的政治影响，感到非常棘手，决定不表态地提交最高决策层去仔细权衡。

国家安全委员会工作班子成员罗伯特·科默持反对意见，他在1962年1月29日给总统国家安全事务特别助理麦乔治，邦迪的备忘录中指出：中共分子的需要远远超过这微不足道的几百万吨，此举不过是扬汤止沸，以致于如果有效也只是把它作为一个试探手段看看美国是否会合作；如果我们在蒋介石想要趁机推翻大陆的时候向其提供粮食，一定会令蒋介石大发脾气；如果我们以此开始对中共分子的贸易，那么新的贸易议案的通过会产生怎样的后果?而且至关重要的是，其经济一旦恢复将同时发生的可能就是其原子武器的发展。所以至少应该考虑如何才能延长北京的困境，以便日本、印度的力量强大起来，并为加强东南亚、南韩等这些地区争取时间。在反对意见的影响下，肯尼迪1962年3月14日在记者会上继续宣称美国政府没有得到“中共请我们提供小麦”的信鼠。3月23日商业部拒绝了西雅图公司的申请，声明说：“没有证据证明定购是基于来自相关政府的需求。”于是中美之间通过民间中介机构开启贸易禁运的一次机会丧失了。

来自国内和国际的压力

肯尼迪新任伊始，美国民间许多人愿意向中国提供粮食。1961年3月20日公布的盖洛普民意测验结果显示，认为美国应该把剩余粮食提供给中国的人占52％，回答不应该的人占37％。参议员汉弗莱公开提议通过联合国或其他国际组织向中国提供美国粮食。新政府内也有人建议趁中国遭

受粮荒之际，适当放宽对华禁运政策，从而为整个对华政策的调整做一个自然的铺垫。

美国是世界上最大的产粮国之一，粮食生产过剩。肯尼迪执政后对主要是利用美国剩余农产品进行对外援助的“粮食用于和平”计划给予特殊重视，在白宫专门设立了“粮食用于和平办公室”使得此项援助每年平均在15亿美元左右，总数几乎超过艾森豪威尔时期的一倍。从1961年后期开始，随着海外关于中国自然灾害情况的持续报道，美国公众要求政府允许以各种方式援助灾民的信件，纷纷飞往白宫和国务院。负责“食品换和平”计划的总统特别助理麦戈文向总统国家安全事务副特别助理罗斯托求援：“我们被赞成向红色中国运送粮食的来信包围了a请将国务院的现行立场告诉我们!”

一些美国民间人士对中国的粮荒忧心忡忡，尝试略尽绵薄之力来缓和局势，赛珍珠(1892～1973年)和正经营着一家进出口公司的友人艾伯特，李便是其中的代表。赛珍珠1895年随父亲来到中国镇江生活，1934年离开中国回美。她把中国视作自己的第二故乡。1962年夏，面对中国的连年灾害和台海的紧迫危机，赛珍珠认为中共愿以现价从国际市场购粮，但不愿接受以“救济”形式提供的粮食。既然肯尼迪已经在记者会上多次表示过，如果中共政权提出要求，美国政府愿意考虑松动对华禁运，给中国人民提供粮食。目前缺乏的可能就是双方的沟通，而她本人可以承当这个角色。然而，赛珍珠的热诚努力没有得到美国政府的积极响应。同一时期美国其他朝野人士从不同角度提出的同类建议也没有被采纳。

缅甸总理吴努1961年11月曾秘密建议，由缅甸充当中介，转售美国小麦给中国。罗斯托认为中共内有粮荒外有同苏联的争执，可能寻求同西方有限的和解，可以把售粮作为换取中国在东南亚让步的一个筹码，甚至导致更广泛的政治交易。腊斯克11月27日回绝了该项建议，说北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之间的接触显示中方不愿减少地区紧张和威胁，东南亚正面临共产党集团特别猛烈的渗透。在此之际若转售粮食只会徒增其势，将给美国造成极敏感的政治问题

副国务卿鲍尔斯和肯尼迪则从另外的角度来考虑怎样利用中国的粮荒。鲍尔斯1962年2月6日向肯尼迪指出，这可用来作为同北京经济关系上的“某种重要杠杆”，建议以“高度机密的努力”探察中国的态度，打算利用赴亚洲和中东的机会，到仰光同吴努商讨此事。行前，他询问肯尼迪：(1)是否准备在紧急情况下不附加政治条件，以硬通货向中国人出售一定数量的小麦。(2)如果中国同意不以武力改变现行边界，美国是否准备在长期持续低息的条件下提供更大量的小麦?肯尼迪“欣然同意”第一点，表示可出售三百万到五百万吨小麦。至于第二点，他说如果能开启某些可靠的沟通渠道，只要中国同意放弃对邻国的军事政治压力，他将考虑在长期低息基础上每年向中国出售1000万到1200万吨美国小麦的协定。他同意鲍尔斯去同吴努商量这些建议。可是，就在鲍尔斯打算离开新德里去仰光的前一天，吴努政府被一场军事政变推翻了a此事只好暂且作罢。

英国外交大臣霍姆1962年5月20日也向腊斯克提出给中国送粮食的问题，腊斯克没有允诺。5月29日英国又向美国转达了日本前首相吉田茂的建议，由国际组织向中国提供粮食，此事也没有结果。6月18日至28日，腊斯克走访欧洲。在与英国首脑的会谈中，美国的对华僵硬立场受到质疑。腊斯克解释说，如果主动提议向中国提供粮食，就等于是为北京谋利益，除非是北京方面主动有所表示，向西方“以和平换食物”。听到这里，英首相麦克米兰强烈表示简直难以理解美国的对华政策。美国甚至不承认中国的存在，这种无视现实的政策能持续多久呢?北京政权显然代表中国，美国却让“一个台湾来的家伙”占据联合国席位。英国同中国的生意做得不是蛮好吗?腊斯克酸溜溜地说：你们英国同中共做生意，我们却在充当宪兵防备他们搞破坏。他抱怨说虽然通过华沙会谈同中共保持着经常的联系，但是没得到什么好处，连几个囚犯也要不出来。回到粮食问题，他说肯尼迪有意把这个门开着，等中共表示愿意要粮，美国才考虑此事。英国方面当即指出，没什么东西能诱使中国人求援。

最后的努力

从美国国家利益的角度讲，要突破国内立法上和政治上的牵制，帮助正在全世界支持“反对美帝国主义”斗争的北京领导人摆脱困难，不符合美国的利益。不过从人道主义的角度讲，粮食明明过剩的美国此时建立一个对中国灾民袖手旁观的历史记录，也不光彩，况且已有允许向古巴出口药品食品的先例。即使从最消极的意义讲，让中国把有限的外汇用于购粮也比用于工业发展好，美国远东事务助理国务卿哈里曼、副国务卿鲍尔斯等人认为美国应以自己的行动甚至行动的失败来揭破对方关于美国是中国人民的敌人的宣传，所以不要怕主动的提议会遭到拒绝。

美国政府对正反两方面的论点仔细衡量之后，觉得主动对华提议售粮似乎更有利。国务院三易其稿，于1962年5月28日为腊斯克和肯尼迪提供了一个讨论黄国相应对策的文件，其中详细列举了需要权衡利弊得失的一些矛盾要点。考量之下，文件建议尽早通知王炳南：美国人关心大陆灾情，“如果中共决定通知我们，他们希望采购美国粮食，我们愿意重新考虑目前的美国政策并讨论此事”。肯尼迪和腊斯克讨论后，下了决心，由国务院5月30日指示已接任驻华沙大使的谈判代表卡伯特：下次同王炳南会谈时可能提出一个新的项目，应尽快以寻常的低调方式提出。

但美方再次主动试探一步的机会又因台湾掀起的一场危机而失去了。此时，蒋介石集团反攻大陆的准备活动愈演愈熟，摆出了剑拔弩张，跃跃欲试的态势。毛泽东对此做出反应，调兵备战，台海两岸顿时进入临战状态。王炳南和卡伯特倒是提前见了面，但目的是相互警告和摸底，在这种气氛下显然顾不上来谈什么售粮不售粮了。

此后因台湾不断袭扰大陆，中印边境发生战争等等，肯尼迪政府—直没有再向中国提出售粮的问题。但决策层内部仍在考虑对华售粮的深远意义。肯尼迪6月下旬请鲍尔斯提供一份对中国粮食形势的最新分析。中央情报局研究后认为，实际上，粮食运输似乎是西方世界反对中国政权的唯一经济杠杆。“粮食用于和平计划”的负责人麦戈文公开说“粮食是对外政策的强大工具”，由于“大陆中国、苏联、古巴和东欧各卫星国农业有问题，就格外突出了粮食是美国制度中最光辉夺目的宝石”。

1963年初，俄勒冈州前众议员波特和纳施发起成立“重审对华政策委员会。他们3月底4月初接连上书给肯尼迪和美国政府，要求批准他们的代表团去中国洽谈贸易。国务院与白宫磋商后的答复是：美国现行政策是准许新闻记者访问中国大陆，但不许向其他领域的人士颁发护照，“管制贸易的现行政策是我们努力限制中国大陆的共产党政权力量和影响增长的整套手段的一部分，本届政府在目前的形势下不打算放弃这个贸易政策”。

美国商界人士并未放弃重新开展对华贸易的努力，试图通过香港探寻机会。但美国驻香港总领事馆10月底向腊斯克报告，北京派驻香港的国际贸易促进会代表宣称：“我们不同美国做生意，因为美国政府敌视我们”。报告特别指出：这位代表没有直接回答是否可以同美国商人个别讨论贸易问题。事实证明通过对农业生产的调整，在全国人民的共同努力下，1963年中国国民经济已经开始恢复。至此中美关系中这段微妙的插曲也就结束了。

冷战政治思维

在肯尼迪执政的短短一千天中，中国问题始终未能在他的日程表上占主要地位，但毕竟给予了更多的重视，他甚至亲自了解许多细节，做出决策。1963年11月14日，肯尼迪在遇刺前最后一次记者招待会上曾说过：“如果赤色中国人表示希望同美国，同它周围的国家和平共处，那么很明显，美国会重新估计它的政策。我们并没有和一项敌视中国的政策结下不解之缘。”可见，肯尼迪及其政府并非一味地坚持已经过时了的对华“遏制和孤立”政策。所以，当继承了其外交政策的副总统约翰逊意外地接替总统职位后，便有了“遏制而未必孤立(ContainmentWithoutNecessarilyIsolation)”的说法。正是在肯尼迪政府和国会内部为转变对华政策进行了积极的酝酿，并采取了一些建设性的做法，最终才得以在尼克松时代完成了中美和解的历史责任。肯尼迪奏响了解冻中美关系的前奏，然而不幸的是，冷战政治思维压倒了人道主义考量。人们后来所津津乐道的尼克松或基辛格访华的“破冰之旅”，并没能提早发生。