从《民办教育促进法》的角度谈重庆民办高校的发展

胡 蕾,朱 晓,蔡媛媛

摘要:近年来,民办教育蓬勃发展,它的发展既为我国教育事业注入了新的生机,带来了新的希望,又产生了新的问题,为我们提出了新的课题。本文通过对重庆市民办高校发展现状中出现的问题进行分析,提出了重庆民办高校发展的对策和建议。

关键词:民办教育;高校;问题;对策

新中国成立以来,中国的教育事业不断发展。作为国民教育的重要组成部分,民办教育也与公办教育一起发展。改革开放以来,特别是《民办教育促进法》颁布实施以来,我国民办高校更加蓬勃发展,现在民办高校已经具有较大的规模,拥有了自己的办学模式和教学特色。民办高校发展的同时也产生了新的问题,为我们提出了新的课题。当前,重庆市民办高校发展中存在的主要问题有以下几点。

(1)学校产权问题。《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)第35、36条明确规定了民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。在民办高职技术学院中,这一认识比较欠缺。主要原因在于目前民办院校获取银行贷款存在较大困难,一是政策不到位,他们不能像公办院校一样享有优惠的贷款政策;二是民办院校独自贷款不能为贷款提供相应的抵押担保。因此,有的民办学院举办者认为,学校是由他们出资办起来的,在不影响学校正常办学的情况之下,他们有权以学校的一些财产进行抵押担保,譬如学生的学费收取权、学校的校舍等。这些都是对学校法人及学校对法人财产权认识不准确的表现,同时也违背了我国“担保法”的相关规定。

(2)合理回报问题。出资者的合理回报问题也是社会各界讨论的一个焦点。《民办教育促进法》51条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。然而,当前在许多学校,办学方不是从办学净收益中取得回报,而是直接从收取的学费中提取,有的提取百分之几,有的提取百分之二十几,甚至有的提取百分之三十,剩余经费才用于办学开支。这一做法严重违反了《民促法》及《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)的相关规定,造成学校的学费收入不能充分保证正常教学需要及学院的可持续发展。

(3)学校的管理体制问题。按照《民促法》和《实施条例》,民办高校实行董事会领导下的院长负责制。部分独立院校中存在着投资方、举办方和管理方三方。管理方承担着学校管理责任,重点是教育教学、学生稳定工作、后勤保障相关工作,但都缺乏必要的资金保障,管事的不管钱,管钱的一般不管事,三方责、权、利不清晰,不对等。同时,独立学院依托母体办学,目前在一些方面还受制于校本部,而校本部往往在责任履行上缺位,只获取收益。在部分高职学院中,只有出资者和管理者两方,权责关系相对比较清晰,但是当中仍然存在一些问题,特别是在财务管理体制上,有的学院由出资者的配偶出任财务主管,这种家庭式的管理体制是任何财务管理的大忌,极易滋生一些不良行为。今后立法应当在管理体制上明确规定,与出资者有利害关系者必须回避。

(4)教师平等待遇问题。与公办院校教师待遇相比,民办院校教师待遇还有很大差距。主要体现在:第一,教师职称评定困难,民办院校教师没有专门的职称评定机构,导致许多教育工作者不愿意到民办学校任教;第二,民办院校教师身份与公办院校教师身份是不一致的,目前事业单位人员编制中不包括民办高校教师,使民办高校教师的身份地位处于尴尬境地,其平等权利的享有可想而知。许多民办高校在为教师购买社会保险时就遇到了这样的问题,保险费缴纳标准难以确定,是按照事业单位的标准还是企业的标准来收取保险费,缺乏相应的政策法规,保险单位普遍要求按照企业标准收取,因此学校要缴纳高额的保险费。这就导致一些学院本愿意为教师购买保险,但却受到不平等的对待,教师也不能像公办院校教师那样享受平等的权利。

(5)助学贷款困难。《民促法》与《实施条例》只一般性规定了民办学校与公办学校具有同等的法律地位,对于民办学校学生的助学贷款问题缺乏明确的规定,这是导致民办学校学生助学贷款不能实现的根本原因。在所调查的院校中,每年都有新生因为不能缴纳高额的学费而不能到校报到,在校生中欠费问题也大有存在,有的甚至因为不能继续缴纳学费而中途退学。针对一些比较贫困的学生,有的民办高校在自己的能力范围之类,对部分学生的学费进行了相应的减免,但这种能力是很有限的,仅能解决极少的一部分学生困难。对此,正大软件学院明确提出,他们愿意缴纳学生贷款的全部风险金,希望立法明确学生助学贷款的相关政策。

通过对上述问题的简要分析,提出了重庆民办教育发展的对策和建议:

(1)在学校产权的界定上需要进一步明确。根据《民促法》及《实施条例》设立的学校具有当然的独立法人资格,学校享有独立的法人财产权,在法律中明确规定出资人将财产移交学校法人,按照公益学校的财产管理模式进行管理。如果学校不具有法人地位,则根据办学主体不同实行不同的法律制度,如个人独资办学则实行《个人独资企业法》,合伙办学则实行《合伙企业法》。同时对民办学校的银行贷款,应当有相关政策法规予以明确,并对学校财产及相关收费权是否可以抵押担保做出明确的规定。

(2)加强合理回报的责任制度。所有的出资者都要收取合理回报,可以说这是当前他们出资办学的主要目的,对此必须加以积极引导和规范。《民促法》和《实施条例》未规定明确的回报比例,将比例的决定权交给董事会,并报审批机关批准。由于各个学校发展情况不一致,回报比例有所差异应当允许。如果采取一刀切的限定比例,势必会影响一些办学效益好的出资人的投资积极性。而民办高校尚处于发展初期阶段,这样的规定是具有积极意义的,一方面给予学校自主决定权,另一方面有审批机关的把关,可以防止回报比例过高。基于重庆市民办高校发展现状,关键是要加强合理回报的责任监督机制,切实落实《实施条例》第49条规定的法律责任。

(3)在学校的管理体制上,应当实行一定的亲属回避制度。对此可以借鉴我国台湾地区的《私立学校法》,明确规定董事长、董事及校长之配偶及其三代以内血亲、姻亲不得担任本校校长及会计职务。同时要求各民办高校严格按照相关法律建立独立的财务会计制度,并建立民办高校的评估体系,对民办高校的发展状况和财务收支定期公开。政府可以给办学较好的学校一定的奖励,以鼓励民办高校良性发展。

(4)对民办院校教师职称评定作出相应的规定。进一步落实民办院校教师享有与公办教师相同的待遇,民办院校为其教师购买社会保险时给予与公办教师相同的待遇。

(5)根据重庆市具体情况制定民办学校学生助学贷款政策,并确保助学贷款落到实处。国家助学贷款未将民办高校拒之门外,但在现实中民办高校并未实际享有国家助学贷款。对此,教育部副部长张保庆曾公开表示:国家助学贷款政策应该包括民办高校的学生,教育部正在研究针对民办高校的学生实施国家助学贷款的政策问题,如果顺利的话,针对民办高校的国家助学贷款政策将于明年出台。现在北京、陕西等少数省市已经自行把国家助学贷款政策延伸到了民办高等学校,这些省市的民办学生,已经开始可以和公办高校的学生一样申请国家助学贷款了,这对我们具有极大的借鉴意义。

(重庆工程职业技术学院)