韩国职业能力开发体系改革新措施

韩　菲　张桂春

摘要：探讨在经济全球化、信息技术不断进步、婴儿出生率持续走低以及人口老龄化的社会背景下，韩国是如何尝试革新其职业能力开发体系的。首先描述其当前职业能力开发体系的现状，其次分析该体系存在的问题，最后分析改革需要的政策支持并建构出新的职业能力开发体系结构。

关键词：职业能力开发；职业能力开发体系；改革

作者简介：韩菲（1983-）女，辽宁省沈阳市人，辽宁师范大学职业技术教育专业硕士研究生，研究方向为外国职业技术教育；张桂春(1956-),男,辽宁大连人,辽宁师范大学教育学院副院长,教授,教育学博士,博士生导师,主要研究方向为比较教育、教育基本理论，职业技术教育。

中图分类号：Ｇ７２文献标识码：Ａ文章编号：１００１－７５１８（２００９）０６－００５8－０４

一、韩国职业能力开发体系现状

2004年韩国社会各界（包括政府、企业界和员工个人）在职业能力开发上的投资总额约为5350亿韩元（约为60亿美元）。参与职业能力开发的员工数约为480万，占全部在职员工总数的71%。在韩国提供职业能力开发以及职业培训服务的机构主要包括公立技术学院、私立培训机构以及职业高中和社区学院等。许多大企业也都设有自己的培训中心，中小企业一般采取与大型企业或公共培训机构联合的方式开展他们的员工培训项目。

在韩国职业能力开发体系中，学校职业教育是极其重要的一环，主要任务是培养学生形成参与经济生活所必须的各种基本能力。初等和中等学校主要关注如何帮助学生形成关于工作和职业的基本认识，理解各种不同职业的本质区别。普通高中的主要目标是使学生未来能够接受更高一级的教育，职业高中主要任务是帮助学生实现就业。高等教育阶段的职业教育与培训主要由学制为2-3年的专科大学和4-6年制的大学承担。当前，韩国政府正在推行旨在提高第三级教育机构职业开发能力的“区域改革新大学计划”（New University for Regional Innovation）。该计划将会促进高等教育和企业界的联系与合作，从而更加有效地为失业者和想要接受再教育再培训的员工提供服务。同时，该计划也鼓励大学为在校学生提供相关的创业支持服务。

在职员工一般通过接受职业培训来开发自己的职业能力。一般来说，对在职员工（通常指正规雇佣的员工，不包括临时工）的培训由其所在的企业来提供，而失业者的培训支出由政府财政负担。

相比来看，劳动力市场上的一些处境不利人群（包括中小企业在职的员工、中老年员工、妇女、非正规就业者和残疾人等）获得职业能力开发服务的机会则相对较少。虽然韩国政府曾试图实施多种政策来增加这些群体的培训机会，但是目前看来收效甚微。

另外，对于即将面临退休的中老年劳动者和已经退休离职但想要重新就业的劳动者来说，职业开发计划的设计却显得有些不尽如人意。在人口老龄化加剧的社会背景下，政府有必要制定出相关政策，以使处于处境不利群体的劳动者能够保持和开发他们的职业能力，让他们在职业界中停留更长的时间。

二、韩国职业能力开发体系存在问题

（一）资金投入总量不足

与经济合作与发展组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，简写为0ECD）中其他成员国相比，韩国政府对在校学生的教育投入是相当高的。但是，对那些已经进入劳动力市场的员工的职业能力开发的投资却是OECD组织中最低的一个。2004年，韩国公共部门和私营部门的全部教育投资占GDP的8.2%，超过了美国2001年的7.3%，也高于OECD成员国的平均水平6.2%。而韩国的职业培训支出却只占GDP的0.06%，大大低于OECD成员国的平均水平0.21%。

由于金融危机的影响，1997年后韩国企业的劳动力费用支出中教育与培训投资比例一直呈下降趋势：由1996年的2.09%降到了2003年的1.47%（韩国劳动部，2004）。这也直接导致了与其他发达国家相比，韩国的劳动生产力始终处于相对较低的水平。目前，韩国劳动者的平均生产力只能达到G7国家平均水平的40%左右（韩国开发院，2005）。

（二）资金投入分配不均

韩国职业能力开发投资能力随着企业规模的大小存在着很大差异（见表一）。2003年，员工数在100人以下的企业中，教育和培训费用只占全部劳动力支出费用的0.31%，大大低于员工数在1000人以上的企业（1.71%）。

（三）获得职业能力开发机会不均等

在现行体制下，中小企业的员工、非正规部门就业的员工以及受教育程度较低的国民和妇女等群体很难获得参与职业能力开发计划的机会。

首先，不同规模的企业间为员工提供职业能力开发的能力存在很大差异（见表二）。越是大型企业中的员工，他们获得职业能力开发的机会就越多。相比之下，由于资金和生产成本等因素的限制，大量的中小型企业为员工提供职业培训的的能力就低了很多。

其次，不同的就业类型的员工间参与培训的状况存在较大差距（韩国劳动部，2004）。临时工和日计工的培训参与率大大低于正规员工，三者分别为10.7%、2.6%和36.2%。企业不愿对所谓的“非正规”员工的进行培训投资，这也以意味着他们的职业能力很难得到发展，并最终将陷入“低技能-低收入-少培训机会-低技能”的恶性循环中。

第三，职业培训机会在不同性别和年龄的员工之间也存在较大差距，女性参与职业培训约为男性员工的一半。员工在20-30岁阶段参与培训的比例比较高，随着员工年龄的增加这个比例呈下降趋势（见表三）。

（四）培训体系政府导向

现存职业能力开发体系的另一个问题是，这个系统一直是由政府方为主导驱动的，无法充分满足学习者的需求。而且，由于这个职业能力开发体系没有将未来的人力资源供给与需求等因素考虑在内，因此当劳动力市场面对由产业结构调整而产生的新的劳动力需求时，该体系也无法迅速地作出回应。另外，目前的职业能力开发体系也没有将如何满足不同区域和不同产业的差异性需求等因素考虑在内。

三、职业能力开发体系的改革措施

基于“职业能力开发应当贯穿每个人一生的各个阶段而不是只在某个时期的特定要求”的认识，韩国政府正在采取各种措施构建有效的终身职业能力开发体系。本文认为，终身职业能力开发体系是指由包括学校、企业、以及职业教育与培训机构等各级各类机构提供的一切教育、培训以及相关活动的总和。目的在于开发和扩展人们的职业能力，帮助人们顺利进入劳动市场，包括处于职业初期的员工和准备第二次就业的老年劳动者。如果采用这个定义，那么在一个人一生中，学校教育、职业培训和终身职业能力开发的关系将如下表（见表四）。

具体来说，职业能力开发体系改革主要涉及三个政策方向（见表五）。首先，培育有竞争力的知识型员工；其次，将职业能发展作为每个人的基本权利；第三，改革培训供给体系与基础结构。

（一）培育有竞争力的知识型员工

1.青年人：加强学校的职业能力开发功能。于准备进入劳动力市场的学生或失业青年来说，学校课程或培训是他们发展职业能力的重要途径。当前的主要任务是弥补学校教育与劳动力市场需求间的差距，使学校提供的关于职业能力开发的服务更具有可持续性；必须强化大学、学院与产业界的合作，扩大学习项目的范围，使学生和失业青年有条件感知真实的工作环境，鼓励学校和产业界采取合作的方式提供职业教育与培训。

2.在职员工：获得更高的工作能力和平等的发展机会。现行的职业能力开发体系关注的焦点只集中在大型企业的员工身上，需要将其改造成一个面向所有员工的开放性系统，帮助每一名员工都能获得职业能力发展的机会，使他们能够得到为了提高工作效率所必须的培训与帮助。为了达到这个目标，必须加强中小型企业中员工的技术革新能力；加大力度鼓励员工们自愿地参与到职业能力开发项目中；要为有意愿去参与职业培训的中小型企业中员工扩展和加强支持网络。措施包括：在中小型企业中推广“结构式在岗培训”（structured on-the-job-training）模型；扩展高科技产业中的专门教育与培训课程；针对知识型服务行业的需求开发设计专门教育培训项目。新的培训系统要增加对参与培训的员工的财政补贴，引入“最优人力资源开发企业”的资格审评体系，评选出积极参与员工技能开发工作的企业和组织。

3.中老年人口：鼓励进行自我职业能力发展。在老龄化社会里，对中老年人口的能力开发就显得愈发重要，需要采取各种措施开发和支持针对这部分人口的能力开发的项目。主要包括：将工资体系与劳动力的维持联系起来；提供职业生涯发展咨询；为想要更换岗位的员工提供专门培训。另外，鼓励中老年员工更换职业并提供补贴的相关办法也正在论证当中。

4.失业者：提供有效培训，改善培训效果。为给失业者提供更加有效的职业能力开发，相关培训课程需要针对不同地区和岗位员工的差异性需求。设计出相对为期相对较短和更加多样性的培训项目，用综合性的教学方法取代以往长学制培训课程。促使培训提供主体多样化，允许其运营附属于福利中心和非政府组织。提供公共财政支持用于选择和建立培训机构。另外，有必要改善培训咨询服务的质量，提高培训提供的有效性，有必要提高参与培训者的求职津贴（Job-seeking allowances）。

（二）将职业能力开发作为国民的基本权利

1.非常规就业者：引入“个人培训帐户”，扩大能力开发机会。2006年10月，“员工培训帐户”计划开始试运行，这改变了传统上非正规就业的员工难以获得培训的局面，大大增加了他们职业能力发展的机会。培训提供体系和培训课程需要加以改进，以吸引非正规就业者参与。大学、社会福利中心、地区政府、非政府组织以及区域产业劳动力管理机构必须大力支持各个地区的培训项目。

2.女性：为其重新进入劳动市场提供便利条件。为妇女提供的能力开发项目应当将重点放在协助她们重返劳动力市场。为职业生涯被中断的女性开发诸如“从家庭到工作领域的转变”（home-to-work transition）等培训项目，发展她们职业能力以重新进入劳动力市场；要更多尝试性去发展顾客导向式培训项目；增加面向社会服务行业的专业能力开发课程。另外，大学中的终身学习机构也要为高教育水平的女性开发专业课程，协助他们掌握专业技能、获取职业资格证书以重返劳动力市场。

3.残疾人士：为学习者提供顾客导向式培训。对于残疾人士来说，确立明确的培训目标是职业能力开发的核心要素。培训必须要满足每一个残疾人士的不同需求，同时适合每种类型残疾人与工作岗位的需求匹配。信息化的学习方式需要得到推广；为那些自我创业计划的残疾人提供财政支持；企业有要扩展培训项目（包括顾客导向式培训），并有义务雇佣一定数量的残疾人士。

（三）提供职业能力开发服务，改革基础组织结构

1.建立职业能力开发的合作机制。中央政府要致力于整合与协调相关政策，并为负责评估工作的机构间的基础结构与合作机制的建立提供财政支持。就业政策顾问委员会要负责各部门间职业能力开发相关政策和计划（专项财政预算支持）的有机联结。

地方政府要提高建立区域范围内员工职业能力开发网络的能力。要建立起将就业支持中心、就业信息服务、人力资源开发以及专科大学、多科技术大学和培训机构等在内的有机体系；区域就业顾问委员会应当有能力对本地区的人力资源开发工作进行决策和协调；地方政府需要千方百计寻求促进产学合作的措施。

设立行业委员会协助产业界加入职业能力开发体系，主要包括几个任务：管理国家技术资格认证系统，分析行业发展趋势，预测劳动力需求，调查对大学教育的满意度等。要积极促进培训机构与培训人员的专业化评估，通过创立产业革新群加强产业间的合作。

2.以学习者为中心革新职业能力开发服务支持的体系。学院、企业、公共和私立培训机构都要以学习者为中心（learner-oriented）开展职业能力开发工作。大学要增加开发职业能力的专业教育和短期课程的数量，为学生创造能够兼顾学习与就业的环境。产业界的主要任务是促进中小型企业的员工的培训工作。产业协会要提供资源支持现场学习项目（on-site learning）。要引入信息化学习方式（e-learning）这些将有助于改善培训课程的质量和效果。

3.扩展职业能力开发信息结构。人力资源开发网络应当成为提供关于就业、培训、资格认证等信息的主要渠道，通过发布培训机构课程、评估效果、顾客满意度等相关信息为受训者的提供选择参考。职业培训信息的特别发布机制和人力资源开发信息免费发布与获取机制都需要考虑重新启动。

四、结论

为了应对全球化趋势、信息技术进步、人口老龄化以及婴儿出生率的降低引发的一系列社会问题，韩国需要建立起一个经济与社会发展的新范式。传统的单纯关注产业劳动力技能的掌握的职业能力开发体系已无法适应知识型社会对员工能力的需求，必须将其改造成一个能够培育出具备革新能力的劳动力队伍的新体系。

在知识经济的大环境下，需要培育具有竞争力的知识型工人，必须确保能力发展对所有人来说都是平等的机会和基本权利。如果想要职业能力开发投资达到最大收益，那么必须对培训体系加以改革，以建立适合的基本结构。

如果以上计划都能落到实处，那么韩国的职业能力开发工作不论是数量还是质量都将会高于OECD成员国的平均水平。涵盖社会各个群体在内的的职业能力开发体系将会成为韩国经济革新的驱动和经济发展的基石。

参考文献：

［1］Chang, Hong-Geun 2005, The delivery and consumption of vocational training in Korea (in Korean), Korea Research Institute for Vocational Education and Training, Seoul.

［2］Korea Development Institute 2005, A comprehensive study on the industrial competitiveness in Korea, KDI, Seoul.

［3］Korea Labor Institute 2004, A study on lifelong learning and labor market, KLI, Seoul. ——2006, Korea labor panel survey, KLI, Seoul.

［4］Korean Ministry of Labor 2004, Investigation on labor cost of enterprises (in Korean), Korean Ministry of Labor, Seoul.

［5］OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) 2003, Employment outlook, OECD, Paris. ——2005, Employment outlook, OECD, Paris.