海峡两岸空运直航若干问题思考

摘要：两岸直航随着两岸关系的缓和最终得以实现，与此相伴产生的一系列法律问题亟待解决。本文着重探讨了航空承运人对旅客人身损害赔偿及延误赔偿等方面的问题，并将该问题定性为区际法律冲突带来的结果。在通过对两岸法律的比较分析后，本文对解决该问题作出了探讨和展望。

关键词：两岸直航 损害赔偿 航空延误险

随着两岸关系的不断缓和，两岸交往日益密切。自1979年起，大陆方面就一贯主张尽快实现两岸直接“三通”，积极推动两岸通航事宜。经过两岸同胞的共同努力，两岸直航的道路越走越宽。30年来，两岸通航不断取得进展，从1986年起开始间接通航，到1995年开放“试点直航”，从2001年福建沿海地区局部直航，到2003年两岸“春节包机直航”，两岸各种形式的通航联系取得了初步的成效，间接通航的程序逐步简化，直接通航的趋势越来越明显。特别是2008年11月两岸签署的《海峡两岸空运协议》，实现了两岸空运直航，空运直航是两岸三通的重要内容，也是两岸交流的重点和热点所在。但我们不能忽视的是，由于两岸直航直接来源于政治上的努力，人们的注意力过多地集中在两岸直航的政治意义上，而忽视了空运直航在实现和实施的过程中所不可避免的一系列具体问题。由于大陆与台湾有关法规并不一致，因此存在诸多的冲突，具体而言，这些冲突广泛地存在于航空器及其民航业的运营管制，两岸直航的法律定位、航权问题、飞行情报区与防空识别区问题、航空运输争议的解决、航空运输承运人的赔偿责任等等。由于在公法方面的分歧与冲突可以通过双方共同参加的国际公约或签订的国际条约加以调整，而在私法方面的冲突则比较复杂而普遍，并且更具有现实意义，因此笔者就两岸空运直航中，航空承运人对旅客人身损害赔偿及延误赔偿等方面的问题提出了一些自己的见解，值此第四次两岸会谈之际，希望本文能够抛砖引玉，让更多的航空及法律界人士关注到两岸直航一系列相关问题之解决，以及有关规范、制度之建立完善。

一、 大陆有关两岸直航法规分析

大陆对民用航空方面的法律规定比较全面，除了参加的国际公约之外，累计涉及民用航空方面的法律及有关问题的决定有4部， 行政法规及规范性文件30部，司法解释及文件3部，部委规章149部。其中涉及到航空承运人责任及赔偿的法律和司法解释主要有《中华人民共和国民用航空法》、《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》、《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》等，涉及两岸直航的法规主要包括《台湾海峡两岸间航运管理办法》、《关于台湾海峡两岸间货物运输代理业管理办法》、《对台湾地区贸易管理办法》和其它涉及两岸直航管理的部门规范性文件，如1992年国务院发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》、1998年最高人民法院《处理涉台刑事申诉、民事案件座谈会纪要》，以及著名法学家韩德培和黄进两位教授发表的学术研究成果《大陆地区与台湾、香港、澳门地区民事法律适用示范条例》等等。

《民用航空法》将航空运输分为国内航空运输与国际航空运输，并对国内航空运输与国际航空运输规定了不同的责任与赔偿。鉴于大陆始终坚持的台湾是中华人民共和国的一部份这一立场，毫无疑问大陆法律对于两岸直航中的航空运输的态度是认定其属于国内航空运输，对其适用国内航空运输的相关法律规定。

在对旅客的人身损害赔偿责任中，《民用航空法》第124条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客人身伤亡的，承运人应当承担责任；但是，旅客的人身伤亡完全是由于旅客本人的健康状况造成的，承运人不承担责任。”关于承运人承担责任的限额，《民用航空法》第128条规定：国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。2006年2月28日中国民航总局发布了经国务院批准的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，根据该规定，国内航空运输承运人对每名旅客的赔偿责任限额由原来的7万元提高至人民币40万元。航空承运人对旅客的人身损害属于侵权行为，原则上适用《民法通则》中关于侵权行为的内容以及《最高人民法院关于人身损害若干法律问题的解释》的相关内容。

对于行李和货物的财产损害，《民用航空法》第125条规定了承运人承担责任的条件、期间及免责事由。国务院《国务院关于〈国内航空运输承运人赔偿责任限额规定〉的批复》和民航总局的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》中规定对每名旅客随身携带物品的赔偿责任限额为由原来的2000元提高至人民币3000元；对旅客托运的行李和对运输的货物的赔偿责任限额由原来的每公斤50元提高至人民币100元。

至于航班延误导致的责任与赔偿，乃是属于合同法调整的范畴，《民用航空法》第126条亦对此作出了特别规定。但本文认为《民航法》第126条仅是对1929年《华沙公约》相关规定的原文照抄，80年过去了，相较于当时的立法背景，现在的社会、经济、民航业状况已发生了翻天覆地的变化，但该条款对《华沙公约》未能作出突破创新，亦即未能提供适当的激励机制以促使航空承运人改善效率，因此本文将在后叙部分就如何建立全新的延误赔偿机制问题进行论述。

《航运管理办法》由大陆交通部于1996年8月19日颁布，并于1996年8月20日起实施，共15条，其中，第三条将两岸航空运输定义为特殊管理的国内运输。《货运代理管理办法》由大陆外贸部于1996年8月21日颁布，并于同日生效，适用于两岸直航货物运输代理业务的管理，它可以说是《航运管理办法》的姐妹篇。总体而言，大陆调整两岸直航的法规比较滞后、模糊，临时性和零散性的政策文件和部门规章居多，系统性的法律、法规极少，但必须承认的是，法律的空白和笼统化为灵活解决两岸直航间出现的若干问题提供了一定方便，大陆有关部门也可以根据世贸有关规则和具体利益处理两岸直航时出现的具体问题。

二、台湾地区有关两岸直航法规分析

台湾地区有关两岸航运的法规及细则主要包括《台湾地区与大陆人民关系条例》、《台湾地区与大陆人民关系条例实施细则》、《民用航空器飞航大陆地区办法》、《民用航空法》、《海峡两岸空运协议》、《航业法》、《境外航运中心设置作业办法》等。

《台湾地区与大陆人民关系条例》共分为六章，涉及民事、刑事和行政各部分，其中包含了程序法和实体法，是目前台湾所制定的内容最广泛的调整两岸法规冲突的法律文件，其显著特点有：以“一个国家，两个地区，两个对等的政治实体”为立法核心，以“台湾优先，安全第一”为立法原则和出发点并大量采用“委任立法”技术，为台湾当局制定、调整大陆政策和及时修订行政政策预留下了法定空间。《海峡两岸空运协议》规定了两岸航线沿现行国际航机飞行航路，自B576BERBA点转向，经过双方议定之航管交接点转至大陆东山再连接大陆内陆航点，并可双向飞航。自BERBA点转弯的原因，系因B576BERBA点以北已进入日本防空识别区，因为考量协商的复杂度，经双方磋商后，同意自B576航路双方可接受之最北端BERBA点转向。此曲线飞行方式，完全避开了台方禁航区，且军方对于航班动态亦可全程充分掌握。

台湾的《民用航空法》将赔偿责任独立成章，规定得比较集中和概括。并且，台湾地区的法律是将两岸直航作为国际航空运输来加以处理的。

在旅客人身损害和行李货物损害上，台湾地区的《民用航空法》第89条规定：航空器失事致人死伤，或毁损他人财物时，不论故意或过失，航空器所有人应负损害赔偿责任；其因不可抗力所生之损害，亦应负责。自航空器上落下或投下物品，致生损害时，亦同。第91条则规定：乘客于航空器中或于上下航空器时，因意外事故致死亡或伤害者，航空器使用人或运送人应负赔偿之责。但因可归责于乘客之事由，或因乘客有过失而发生者，得免除或减轻赔偿。

针对航班延误，主要规定是乘客因航空器运送人之运送迟到而致损害者，航空器运送人应负赔偿之责。但航空器运送人能证明其迟到系因不可抗力之事由所致者，除另有交易习惯者外，以乘客因迟到而增加支出之必要费用为限。

此外，台湾的《民用航空法》只概括地规定了损害赔偿的责任限额，第93条规定：“乘客及载运货物，或航空器上工作人员之损害赔偿额，有特别契约者，依其契约；特别契约中有不利于中华民国国民之差别待遇者，依特别契约中最有利之约定。无特别契约者，由交通部依照本法有关规定并参照国际间赔偿额之标准订定办法，报请行政院核定公告之。”即将责任限额的确定授权给当事人意思自治和行政主管部门规定。

三、两岸相关规定之比较分析

通过上述大陆与台湾地区相关规定之分析，总结而言，本文认为两岸法规在以下几个方面存在具体差异：

（一）、航线定位。在航线定位问题上，大陆《航运管理办法》第三条及中国民航总局港澳台办公布的“直航说明书”中明确指出“在只有一个中国，中国的领土、领空主权不可分割的大原则下，海峡两岸空中直航的航线属于中国国内航线。”而台湾地区执政当局则坚持“中华民国主权尊严”和“尊严、对等、安全”原则，一直坚持两岸空运航线遵循国际航线的规则和惯例，其《民航法》也将两岸直航作为国际航空运输来加以处理。可以看出，在定位问题上，大陆坚持的“国内航线”及台湾地区坚持的“国际航线”均为对方难以接受。

（二）、管辖权。根据大陆《民事诉讼法》的规定，因为航空运输引起的纠纷由运输始发地、目的地或者被告住所地人民法院管辖。从中可以看出，两岸直航中的纠纷大陆法院无论如何都可以有管辖权。而台湾《民用航空法》规定旅客人身损害和货物行李损害由损害发生地法院管辖，因航班延误导致的损害由由运送契约订定地或运送目的地之法院管辖，基本上很少出现无论如何都有管辖权的情形。

（三）、法律适用规则。大陆法律规定，民用航空运输合同当事人可以选择合同适用的法律，但是法律另有规定的除外；合同当事人没有选择的，适用与合同有最密切联系的国家的法律。而台湾地区的法律规定，旅客人身损害和货物行李损害由损害发生地法院管辖，因航班延误导致的损害由由运送契约订定地或运送目的地之法院管辖，均适用其民法和诉讼法的规定。这基本上宣告了台湾地区在属于其管辖的案件中排除其他地区法律的适用。

（四）、归责原则。在旅客人身损害和货物行李损害责任及赔偿的规定中，大陆法律施行的归责原则是无过错责任原则与过错推定原则相结合的原则。在多式联运的非航空运输造成的货物行李损害以及旅客货物上下航空器过程中的人身损害适用过错推定责任原则，如无相反证明，则认定航空承运人有过错，应该承担责任。而在航空器运输期间造成的人身和财产损害，适用无过错责任原则，航空承运人应该承担责任。而台湾除在因航班延误造成的损害赔偿适用过错推定责任原则之外，全部适用无过错责任原则。

（五）、赔偿限额。大陆对于损害赔偿限额是以行政立法的形式加以确定，并且赋予当事人意思自治的空间仅在法律规定的范围之内。也就是说赔偿不会超过规定的限额，此举对航空承运人较为有利。而台湾地区则以当事人意思自治为优先，如无特别契约，则以“交通部”规定为准。

四、 两岸空运直航相关问题解决

笔者认为在大陆与台湾地区法规及司法实践中，关于航空承运人对旅客人身损害赔偿、延误赔偿等方面存在巨大差异的问题，属于国际私法领域大陆与台湾的区际法律冲突问题。同一个国家因为存在不同的法域而产生的区际法律冲突亦是一个国际私法问题，并且，正是因为大陆与台湾之间的法律规定不同，才会有法律冲突的存在，这构成了称其为国际私法问题的基础。而且，正是通过国际私法中法律选择规则的使用，才能使上述问题得到完满的解决，也证明了上述问题属于国际私法问题。我们研究这些问题，就是要通过合适的法律选择来解决两岸直航中可能出现的具体问题。

目前学术界的研究成果主要体现为制定统一实体规范或通过区际冲突规范来解决区际法律冲突问题。统一实体规范就是通过制定多法域国家内各法域都适用的统一的民商事实体法，直接适用于跨地区的民商事法律关系，从而避免选择不同法域的法律，最终消除区际法律冲突。区际冲突规范是指多法域国家或者这类国家内的各法域，通过制定区际冲突规范确定各种区际民商事法律关系应适用的法律，从而解决区际法律冲突问题。根据大陆与台湾分属不同社会制度、不同法律体系的客观现状，本文认为两岸直航产生的区际法律冲突问题，应由两岸有关部门在确定两岸直航航线定位的基础上，依据“一个中国，双向直航，互惠互利”的原则共同制定合理且具可操作性的区际冲突规范，以明确航空承运人的责任。

首先，在两岸航线定位的问题上，应搁置两岸直航是否属于国内、国际航线的争议，结合两岸直航始终是两个世贸成员之间的航线的事实（这一事实清楚的表明大陆与台湾之间的交往可谓为两个世贸成员之间的交往，而世贸成员资格的获取不以国家主权为前提，中国大陆以国家身份入世，而台湾以“台、澎、金、马单独关税区”名义加入世贸，因此两岸直航绝不会增加台湾作为国家主体的法律资本），通过“两岸直航，各自解释”的务实立场，本着善意原则，避免在“一省”“国际”等字眼上刺激对方，在建立跨台湾海峡两岸共同航空区的基础上，解决两岸直航的航线定位问题。

共同航空区是在航空运输管理趋向自由化和经济区域集团化的推动下，出现的航空运输区域化趋势，它是区内国家或地区达成统一的航空运输活动规则，用统一的规则替代各地区的航空规则，使航空公司的活动受共同规则的管理，同时使航空公司在平等的基础上获得发展的商业机会。跨台湾海峡两岸共同航空区之建立应注意减少和取消大陆与台湾地区双方面仅根据自己的观点来制定航空运输规则，而使各航空公司的活动置于统一的管制框架之内。其内容应包括市场准入、航空运输销售服务、航空公司所有权和控制权、航空公司竞争与合作行为、租赁飞机的使用等方面。其目标应为提高经济效益，最佳利用资源，为公众提供更好的服务，为消费者提供最大限度的利益包括实行低运价。海峡两岸共同航空区之建立，不仅顺应了21世纪航空运输发展的趋势，适应世界政治、经济潮流，符合世界贸易组织的原则，而且也避免了“国际”“国内”航线之争，使得两岸直航成为具有较高自由度的共同航空区内航线，从而破解了两岸空运直航的航线定位问题。

其次，关于承运人对旅客人身损害赔偿问题，其责任基础可采用双梯度责任制。第一梯度责任为以严格责任为归责原则的有限额的严格责任制，无论承运人有无过错，皆承担一定限额的严格责任。严格责任是指不以当事人的主观过错为构成侵权行为的必备要件，只要违约方的违约行为与违约后果之间有因果关系即应承担违约责任的归责原则；第二梯度责任为以推定过失责任为归责原则的无限额责任制，推定过失原则是指行为人的行为致使他人人身财产造成损失的，首先推定行为人有过失，应负民事责任，但如行为人能够证明自身无过错，损害由他人造成的，则可以免除责任的一种归责原则。通俗而言，如果旅客提出的索赔额在一定限额（如40万）以内，则不论承运人有无过错，都应承担赔偿责任，除非是由旅客自身原因造成的伤害；如索赔超过一定限额，但承运人能够证明自己无过错，或证明伤亡是由第三人过错造成的，则承运人不承担损害赔偿责任。第二梯度部分的具体赔偿额度，则可根据旅客住所地当年人均可支配收入，按遇难旅客30年的收入计算，再加上遇难旅客丧葬费、家属往返食宿费等。

关于两岸空运直航延误问题，由于天气、流量控制、机械故障、甚至罢工、机场关闭等诸多因素，航班延误不可避免，但如何合理有效地分配损失，以改善社会资源配置效率却令人深思。有关延误定义问题，《民航法》中以是否超过运输所需合理时间来判断是否延误的定义较为笼统，目前学术界对此存在颇多争议，但因系统分析延误定义及其定义缘由相对复杂，笔者拟另撰文单独予以论述。

观察目前国际上航班延误赔偿模式，主要为：对所有航班延误，以里程和延误时间作为参数，统一制定赔偿标准进行赔偿；国内航班延误赔偿模式主要为：仅对承运人自身原因导致的延误进行经济赔偿，分为延误4小时以上8小时以内与延误超过8小时以上两种情况。本文认为国际通行赔偿方式与《蒙特利尔公约》只要求承运人承担过错责任原则相悖，即在给予旅客经济赔偿上，未能区分由承运人自身原因引起延误和其它非承运人原因引起延误的两种情况；国内通行赔偿方式虽然对引起延误的各种原因进行了区分，但在相应的信息获取渠道上，旅客明显处于劣势，而且航班延误责任究竟由谁来认定、发布，目前还缺乏一个具有较高公信度的中立性仲裁机构来主持公道，旅客也往往容易自认为遭遇了信息不对称情况而采取极端行为；在《民航法》中，第126条关于航班延误后对航空承运人的免责规定，亦未能提供适当的激励机制以促使其改善效率，因此有必要另立新说。

本文认为就建立海峡两岸直航航班延误赔偿模式而言，可考虑开设航班延误险以应对延误问题，这对其他国际国内航班延误赔偿问题之解决也是一个有益的尝试。在延误险的投保上，可采取由航空承运人应当投保与旅客自愿投保相结合的方式，当延误发生后，由保险公司向旅客进行赔偿。关于旅客投保部分，乃是因为延误并非都由承运人原因引起，也涉及由不可抗力或意外事件等非承运人自身原因引起的延误。在此情况下，承运人不承担延迟履行责任，旅客如果没有投保，则不得获取延误赔偿。此外，鉴于《蒙特利尔公约》及《民航法》均只要求承运人承担过错责任，因而旅客投保后，在非承运人自身原因引起航班延误时，只需给付旅客较低额度的赔偿；就航空承运人自身原因引起的延误而言，《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》仅规定了因航空公司机务、航班调配、商务、机组的原因造成航班在始发地延误或取消，航空公司将按规定向旅客提供餐食或住宿等服务，因而在此情况下，旅客如未投保，仍不得获取现金赔偿。关于航空承运人投保部分，对因自身原因多次发生延误的航空承运人或具体航线则增加承运人部分的投保金额，以激励其优化航班配置，提高管理水平，采取各种有效措施尽力避免延误的发生。如此亦可避免承运人投保后，将赔偿风险转移至保险人，从而出现道德风险的情形。即承运人投保后倾向于增大航班延误概率（因一定的航班延误率反而是承运人利润最大化的理性选择），客观上产生非生产性激励的问题。

虽然开辟新的航班延误赔偿模式较为复杂，但在目前航空业竞争加剧，总局出台措施减支增收促进行业发展的背景下，本文认为航班延误险赔偿模式可率先在海峡两岸直航航线上进行有益的尝试。相较于目前国内通行的延误赔偿模式而言，航班延误险既克服了旅客对航空运输合同的过度信任，又使延误赔偿风险由单纯的航空公司独自承担转变为由航空公司、保险公司、旅客共同分担，从而使航空公司的赔偿成本得以降低，这对航空公司，对中国民航事业的长远发展都是贡献。

最后，有关区际冲突规范的其它部分可充分利用大陆与台湾都是WTO成员的关系，参考世贸规则的三大基本原则“最惠国待遇原则，国民待遇原则，市场准入原则”，根据两地的经济发展水平及航空业现状，针对两岸直航性质的特殊性，对可能出现的问题作出具体详尽且富针对性的规定。两岸有关部门也应彼此承认对方作出的裁定，从而使直航中出现的损害赔偿问题得到真正彻底的解决。◆

作者简介：李钇睿（1974-），男，重庆市人，现系国航西南分公司成都飞行部二大队机长，获中国民航飞行学院工学学士及西南政法大学法学硕士，研究方向：民商法及民航法。