浅谈农村土地管理

胡　牧

摘要：近年来，土地纠纷案件大量增加，无论是信访接待还是法院诉讼，都对社会稳定造成了诸多影响。农村土地管理工作成败成为了农村工作的重中之重。本文作者根据自己多年从业经历寻根溯源，试图找到纠纷的症结所在，以促进农村土地管理工作有效发展。

关键词：农村 土地纠纷 管理

我国是一个农民人口占80%的农业大国，农民，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，党中央狠抓“三农”问题，强调务必确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展。土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形式下显得尤为重要。自《中华人民共和国土地承包法》颁布后，中央又连续两年以一号文件的形式对农村土地承包政策进行了强调和重申，形成了自二轮土地延包后农村土地“生不补，死不退”的基本政策。这对于调动农民的种粮积极性，增加农民收入起了很大的作用。但是，随着城市化进程的加快，城市扩展对土地资源的渴求增强，人地矛盾日显突出，各种土地纠纷呈上升趋势，笔者通过深入调查，分析矛盾纠纷的症结所在，浅谈如何加强农村土地管理工作。

一、农村土地管理中存在的问题及成因分析

（一）土地利用规划滞后，相关规划协调不足

1、规划滞后。从上一轮土地利用总体规划情况来看, 在建设用地空间和用地规模上重点保证了城市建设和工业发展的需要，农村建设用地尤其是农村居民点用地规模受到压缩，土地利用规划与当前新农村建设规划矛盾比较突出。

2、规划之间协调性较差。目前，涉及新农村建设的各类规划很多， 如村镇体系规划、村镇建设规划、土地利用总体规划等，这些规划之间协调性和衔接性不够，主要表现在用地空间布局和规模上不一致，可操作性不强。

（二）农村非法买卖土地、违法用地现象严重

1、合法供地不足，非农用地的供需缺口日益增大。经济发展离不开土地资源的支撑。从某种程度上说，城市化的过程也就是农用地不断转变为建设用地的过程。随着经济的快速发展,建设用地需求呈急剧增长的态势已是不争的事实，但是现行制度下合法的供地远不能满足经济发展对土地的需求，在民营企业和个体企业比较发达的区域，农户违法占地、乱搭乱建房屋用于生产、生活、仓储的“三合一”的情况普遍发生。

2、土地管理制度不健全，利益驱动促使违法用地行为。土地管理制度的缺陷以及土地市场不完善，使得合法途径下获取土地的成本高于违法途径所得，导致违法供用地存在巨大的利润空间。同一块土地，政府通过出让土地使用权可以获取巨额的出让收入，但是如果为农民或集体持有，则只能是在不改变用途的情况下实现有限范围内的流转或被国家以很低的价格征用，这种现状促使土地所有者更愿意直接与投资者谈判，获得高于征地的经济收益，同时投资者也更愿意以低于合法途径的价格获得土地，实现自身的发展。

3、处置成本高昂，违法用地长期蔓延。拆除违法建筑需组织大量的人力和物力，处理过程中需保证社会稳定，防止削弱政府公信力，这些高昂的经济和社会成本也是违法用地难处理的因素之一。随着违法用地者数量增多，在法不责众心态的驱使下，形成了“羊群效应”，致使违法用地行为不断蔓延,长期存在。

二、农村土地管理对策与建议

针对当前我国土地管理中存在的问题，应综合运用经济、法律和必要的行政手段，重点从以下三方面采取对策：

（一）提高用地规划的科学性和前瞻性

以新一轮土地利用总体规划修编为契机，进一步摸清农村用地现状, 按照农村经济社会发展的走向和趋势，确定农村居民点的布局和规模，加强与相关规划的衔接，形成统一的新农村发展规划，同时在土地利用年度计划中合理保障新农村建设用地需求，切实增强规划的科学性、前瞻性和可操作性。

（二）创新违法用地处置方式

鉴于违法用地处理中的成本高昂和可能引发的各种问题，在坚持查事与查人、疏堵结合思路的基础上，不断创新违法用地处置方式，对存量与增量违法用地行为采取不同处置策略。

1、运用疏导模式处理存量违法用地。从总体上来看，违法用地的产生过程与城市化进程具有一定的同步性。违法用地的责任不能完全归咎于违法用地者，而应由其与政府共同承担，以疏导的方式加以解决。如针对不同类型违法用地，采用给符合条件的村民划定宅基地、部分符合产业发展导向的工业进园区等多种方式，分门别类予以处理。

2、运用堵塞模式处置增量违法用地。土地利用按照合法的渠道办理手续，不仅要缴纳高昂的费用，还要花费较长的时间，而在没有合法产权的条件下，违法用地者仍然可以从事生产、出租等经营行为，获得更高效益，因而使得相关主体缺乏申报和办理合法手续的动力。鉴于此，对增量违法用地的处理应该采取更加严厉的措施,通过没收、拆除建筑、罚款和断水断电等方式增加其违法用地成本,使其在违法的情况下无利可图，彻底堵塞违法用地的产生渠道。

3、建立部门联动机制，构建违法用地综合预防体系。违法用地现象是一个涉及范围较大和影响面较广的社会问题，处理违法用地行为需要规划、国土、城管、建设、公安、环保、工商、水利、农业等多个职能部门以及乡镇或街道办事处的共同努力，通过相互之间的良好沟通、协调与配合才能得以较好解决。否则，违法用地的处理效果将会大打折扣。

4、不断加大执法监督力度，增强处理过程中的法律与制度监管。加强执法监管工作，充分发挥群众监督和舆论监督的作用，提高土地执法的效率与水平。土地执法监察应由重事后查处轻事前防范,向事前防范、事中监察和事后查处相结合，并以事前防范为主转变。对土地违法行为的处理要到位,既处理事，又处理人，并建立与纪检、监察、司法机关协调配合的执法监察机制。同时，也要加强土地执法宣传工作，通过各种渠道，采取各种形式，宣传土地管理的法律、法规和土地国情与国策，增强全社会的土地法制意识。◆

参考文献：

[1]张国斌等.加强土地管理促进新农村建设健康发展. 浙江国土资源.2008(11)

[2]章向东.我国现阶段土地管理存在的问题及对策探讨. 法制与社会.2007(9)

[3]李曦等.半城市化区域违法用地的成因分析与治理对策. 华中农业大学学报.2008(1)

作者单位：东南大学人文学院MPA中心