政治交易成本视角下的地方政府治理模式

郭晓君　宋　翔　甄建荣

摘要：本文拟在对既有政治交易成本理论在公共行政领域的研究文献进行综述基础上，分析我国地方政府的治理模式。

关键词：政治交易成本 政绩和约 地方官员

一、引言

我国长期一党执政，相较于欧美国家而言政治产权就是非常稳定的，政治资产专用性的稳定就意味着政府组织中自上而下的不可逆性政治资源的投入风险会很高，以至于政府组织内部的政治交易进行必须建立在上级对下级严格的人事控制制度之上，如此作为委托方的上级政府才能对作为代理方的下级政府背约行为进行有效的制约。

二、政治合约分析方法的应用：中国地方政府组织治理模式

从个人主义的方法论出发，处于政治市场中的每一个官员都是理性的选择者，中国既定的政治与行政模式限制了官员晋升的路径，即只能通过M型科层组织中自下向上逐级升迁，这样的升迁方式将官员的政治需求简化为准线性的需求模式，只能在组织内部寻求发展，而官员晋升锦标赛即可以看作政府组织内部的一种交易过程。在标赛模式下，最终决定官员升迁的标准是以GDP增长速度为核心的政绩衡量标准，作为上一级政府代理人的地方政府官员，实际上就处于政绩与职位晋升的交易关系中，以交易的视角来分析可以称这种交易模式为政绩合约模式。迪克西特和威廉姆森的研究视角为分析中国政府组织治理模式提供了理论基础。作为一种治理模式晋升锦标赛仍需面对各种交易成本，在治理模式的视角下政治交易成本主要以三种方式体现：有限理性、信息不对称以及资产专用性。

2.1通过政绩衡量指标控制有限理性与不确定性

明晰化的政绩衡量标准是减少有限理性与不确定性成本的方法。在政绩合约中，有限理性主要表现为对政绩合约执行过程中的不确定性所造成的成本，针对这类不确定性所采取的措施则构成晋升锦标赛治理模式的安排。对于晋升锦标赛而言，最重要的问题在于胜出者的判定标准，这是政绩合约得以执行的重要前提，既是上级政府确定选拔对象的尺度，也是下级政府和官员努力实现的目标。通过类似于相对绩效考核的方法，作为委托人的上级政府把锦标赛模式中其他方面的问题也相对标准化，这样就把政绩合约执行中所面临的不确定性问题简化成了标准问题。

2.2信息不对称与委托代理成本

我国的层级政府分权的体制赋予了各级地方政府一定的权力，在职位晋升和财政扩张的双重激励之下，地方政府往往都有积极的突破上级控制，极力谋求地区利益最大化的冲动，表现在经济转型过程中就是一方面积极寻求改革、探索新的发展模式，另一方面政府间展开激烈的竞争，造成地方市场割据、地方保护主义泛滥、大型项目重复建设等问题（周黎安，2004）。一般来讲，如果信息不对称难以克制，防止代理人道德风险的办法是给与代理人一定的股权，尽量将代理人的价值与委托人一致，从而减少监督成本。但是，在晋升锦标赛模式中这样的方式却是难以实现的，从我国政府的层级体制来看，从中央到最基层的乡镇共有五级政府，官员的晋升自下向上则是一种流动的任职体系，这种任职方式使得政治交易中的“股权”难以比较固定的方式确定到具体官员个人，即相对分离的权力、责任、利益关系使得作为代理人的下级官员对自己的行为在一定程度内不担负政治上的责任；另一方面，由政绩观所主导的晋升方式也默许了这种行为，所以这样的交易成本是无法避免的。

2.3 党管干部机制对于政治资产专用性的作用

党管干部的用人体制在交易过程中解决了委托方高政治资产专用性造成的交易成本。Moe（1990）将政治交易过程中的资产专用性概括为政治产权。如前文所述，我国的政治产权是非常稳定的，对晋升锦标赛的最终委托者——执政党来说，其政治资产的专用性是非常高的，一旦出现代理人违约问题，诸如腐败、可避免的政府决策失误以及政府与公民利益冲突等都会造成委托人政治资本的丧失，即个别官员的错误由执政党来承担责任。另一方面，作为个人的官员将自己的执政能力作为资产投入到政绩合约中，对他们来讲即使背约——如果不触犯法律——也不会导致投入资本的损失，所以晋升锦标赛的模式似乎并未解决委托方高资产专用性风险问题。我国执政党采取“党管干部”的人事制度，政绩合约中的各级官员实际上都是处于执政党的控制之下，随着职位的不断晋升，官员个人政治资本也不断积累，职业发展所形成的路径依赖使得官员们在政治体制之外很难获得同等的个人收益，作为代理人的各级官员本身的政治资产就有了投入的风险性。在具有风险性的投入合约中，各级官员背约的可能性降低了，通过政党来控制官员的方式就降低了晋升锦标赛治理模式中委托方的交易成本。

三、结论： 政绩合约下的政府运作逻辑——政府组织厂商化

根据政绩合约的假定，地方各级政府可以被假定为“厂商”（Walder,1995 Peng,2001），以完成政绩合约，实现当地GDP增长为组织产品的“厂商”，但是政绩的实现却是一个需要政府组织以集体协作的方式生产的过程，作为组织领导者的政府官员就面临着Alchian和Demsetz所描述的集体绩效的考核问题，这个问题就需要通过地方政府组织内部管理来解决。我国各级政府都是遵照执政党领导下的集体负责制运行的，在组织内部采取民主集中制和领导负责的管理体制，这一套管理体制则可以认为是实现政府组织效能的管理因素。当组织内部管理因素作为一种变量发生作用时，原本相对静态的分析模式就要做出相应的调整，因为组织内部的管理是一个动态的过程，涉及更多的变量和组织内部的交易成本的处理。特别是下级政府与上级政府围绕政绩合约的实现，如何对各种政治资源的配置、相关责任的承担、政治利益的分配等问题进行博弈的过程，就更增加了组织内部交易成本的复杂性。在政绩合约的执行过程中，M型政府组织中的官员晋升博弈成为组织内部治理机制根本动力，这样的竞争机制本身也是有成本的，就是组织内生的交易成本，如果要理解这类政治交易成本，就需要分析晋升激励下的官员行为，当然，地方行政官员的效用因素是复杂的，也包括诸如地方财政收入、个人的经济收益等各种非晋升激励的所造成的效用因素。◆

参考文献：

马骏 2003 《交易费用政治学现状与前景》 [J] 经济研究 2003 年第1期

作者简介：

郭晓君，河北经贸大学公共管理学院教授。

宋翔，甄建荣，河北经贸大学公共管理学院硕士研究生。