公共政策制定中的利益博弈分析

摘要：公共政策是对社会价值的权威性分配，公共政策的过程就是一个利益重新分配的过程，公共政策制定需要公正、公平，才能实现社会公共利益的有效配置，社会才能和谐发展。拥挤收费是城市交通需求管理的措施之一，文章以此为例着重揭示了利益相关主体之间的联系，用利益博弈的方法，分析各方的利益得失。

关键词：交通拥挤费 利益 利益博弈

随着经济的发展和城市化进程的加快，人们的消费水平提高，物质文化需求不断上升，最为典型的就是出行需求的提高。对于我国而言，城市的基础设施、公共交通建设不能与当前的人民对于交通状况的需求量相匹配，因此，交通拥挤问题成为我国大城市发展中存在的一个十分突出的问题。高架道路上，接龙似的车辆缓缓地开开停停；宽阔的大马路，一时竟成缓慢移动的停车场；高峰时段的地铁，更是人挤人的流动空间……种种迹象显示，上海的道路交通正出现新一轮的“短缺”矛盾。出行困局，正成为上海腾飞必须破解的一大难题。

近几年来，上海就交通拥挤问题采取很多措施。2004年，以优化交通组织，提高通行效率；加大整治力度，优化交通环境；严控掘路总量，加强工地管理；推进公交优先；加强宣传引导，营造良好氛围为主要内容的18项交通排堵保畅措施虽然在缓解交通拥挤上起到了一定的积极作用，但是，上海市的交通状况并没有得到全面改善。为此，在2007年底，上海市交通管理部门负责人表示，上海将根据市场需求和道路容量，研究更加完善的调控措施和合理的机动车总量规模，在适当的时候推行“道路拥挤收费”。本文从利益博弈的角度出发，分析了这一过渡性政策。

一、主要参与方及各方利益偏好分析

（一）政府——交通部门及下属各个执行机构

交通部门和政府下属各个执行机构，作为政府部门，是公共利益的代表者，他们制定的各项政策的出发点都是要实现社会公共利益的最大化。在交通拥挤状况中，政府采取政策治理交通是政府在管理国家、履行政府职能、行使公共权力的过程中，为了满足利益主体的需要，在利益主体之间进行分配时所需要的各种资源和条件的总和。对于政府交通管理部门主要负责交通基础设施的建设、管理、营运及其它工作，它是进行拥挤收费的具体操作者，同时也是进行收费后利益的再分配者。另外，它还是交通拥挤收费政策的收益者，因为通过拥挤收费，一方面可以抑制交通需求，缓解交通主管部门的工作压力，同时也可以筹集一部分收入用于改善城市交通基础设施和公交系统，扩大城市交通供给能力。而对于，各个执行机构来说，就是要行使职能权力同时也要维护好各个部门的利益。

（二）个体利益

新华社市场研究咨询公司与新浪汽车频道共同推出“您如何看待征收交通拥挤费”热点调查，共收回1790份问卷，其中有效问卷1537份，根据调查数据显示，91.4%的消费者持不赞成通过征收交通拥挤费的方式来缓解目前交通现状这一建议，仅6.6%的消费者认为交通拥挤费切实可行，还有2.0%的消费者认为无所谓。而当问及“交通拥挤费能否从根本上缓解交通拥堵现象”时，87.5%的被访者持否定态度，仅4.1%的消费者肯定交通拥挤费的积极作用，还有8.4%的消费者保持中立态度。

1、本地私人车主

根据腾讯网的“上海计划适时推行交通拥挤费”的评论中，到2008年6月22日为止，热门评论中，广大网民提到，他们本身除了要缴纳买车，保险、各项常规缴费之外，上海的机动车拍照采取的是拍卖的形式，并且牌照的均价已经接近4万，他们认为最好的解决城市交通问题还是要从体制上入手，同时要加强对外地车辆和公车的监管。根据中国经济网上一篇题为《收取"交通拥挤费" 到底是治堵"妙药"还是"懒汉行政"》文章中的资料显示：一辆在上海市区跑的车，一年最基本的费用都要1万元以上。这还只包括三项基本费用：加油400元/月，养路费200元/月，保险费3000元/年。当然，“有车一族”都知道，停车、修车、洗车等养护费用，也是一大笔开销。至于车子出城需缴纳的过路费，更不必论了。此外，按照上海市有关方面一份研究报告上初定的拥挤收费标准每车次7元的话，一天以最低出入两次为限度，每月将增加400多元的消费，每年将增加5000元。这将占到居民整个家庭人均可支配收入的一半。由此可见，本地私家车主为了维护自己的利益，不同意收取交通拥挤费。

2、外地牌照车主

由于上海的牌照政策，导致很多上海户口的车主办理了很多外地牌照，而外地牌照在使用中，除了有些路段，以及高峰时期不可以上高架桥之外，与上海牌照没有太多区别。这样就构成了一个新的利益群体——外地牌照车主。根据腾讯网“上海计划适时推行交通拥挤费”的热点评论中支持交通拥挤费向外地牌照收取的这一条建议共有34人，而反对的共有48人。也就是说，这些拥有外地牌照的人还是占有一定比例的，他们也在通过民主的方式表达自己的意见。

（三）公共交通公司

实施拥挤收费的目的是要限制私人汽车的发展，鼓励公共交通和出租车的快速发展。因此，该利益集团需要通过政府的扶持政策来获得利益，政府部门通过增加运输投资提供高效运输服务，同时通过管理为出租车运营者提供一个稳定的营业环境，从而使其获得较大利益。公共运输系统和出租车业都是拥挤收费政策的受益者，政府应免除公共运输业和出租车业的交通拥挤费。即使对公共运输和出租车收取拥挤费，但由于其高容量而使其分摊到每个消费者身上的成本相对较少，而同时节省的时间价值比较大，因此收取交通拥挤费用不会对公共运输系统和出租车业产生重大影响。

二、各个利益主体的利益关系及博弈分析

（一）利益关系

在参与利益博弈的主体中，解决道路拥挤是问题之所在，而产生这一问题的原因之一就是私家车的增多，私家车中，又由于政策的相关性，就产生了本地车主和外地牌照车主之间的利益矛盾。对于公共交通公司和出租车来说，他们要依靠政府的政策实现利益的最大化，因此它和政府之间存在着同一性，有共同的目标倾向。而公共交通和出租车与私家车之间又会因为交通拥挤费产生相互竞争，他们是整个利益关系中的有一对矛盾。矛盾仍然是以各自利益最大化为焦点。

（二）各方利益博弈

政府具有政策空间S1={收费,不收费}，私人个体有选择空间S2={赞成，不赞成}，私人个体在赞成时的时间成本收益u2=u2(m)，不赞成时的时间成本收益u2=u2(m')，政府的收费时的收益是f1=f1(n),政府不采用收费时的收益f1=f1(n)。

当政府采取收费政策时，所获得缴费额可以转移支付到其他基础设施上，并且交通状况得以好转，并且私人个体的时间成本也得到减少。达到双赢。而如果当有任何一方不同意就会使最终的交通问题的结果呈现出零和博弈的结局。从理论上讲，经过博弈，可以看出，双方达成共识是最有利的结局。但是我们可以看到，私家车主在考虑自己的决定是又面对着这样的一个函数关系。假设出行者的单位时间价值为V（t），征收交通拥挤费前，出行者通过拥挤道路的成本和收益为C和B，净收益为NSB；征收交通拥挤费后，节省的时间为t，拥挤收费标准为CT，则可以得出以下结果：在征收交通拥挤费之前，出行者出行应满足条件为NSB＝B-C＞0；征收拥挤费后，出行者的净收益为NSB2＝NSB1＋V(t)×t-CT。当NSB2≥0，即NSB1≥CT－V（t）×t时，原来的净收益不小于新增加的净成本，出行者依然存在消费者剩余，他们将继续选择驾车出行；当NSB2≤0，即NSB1≤CT－V（t）×t时，原来的净收益小于新增加的净成本，出行者的消费者剩余已经消失，这时理性的出行者将放弃驾车出行。综上所述，实施拥挤收费政策后，私人汽车出行者是否继续出行，主要取决于出行者净收益，在收费标准和节省时间固定的情形下，出行者净收益的大小主要取决于单位时间价值V（t）。征收拥挤收费后，放弃继续驾车出行或福利减少的出行者主要是时间价值较低的人，因此他们也是反对拥挤收费政策最强烈的利益集团。由此可以看出，要真正的实行这项政策，这个利益群体是利益博弈中的最为关键的环节，是影响决策的最为重要的角色。

除此之外，我们还要看到一对潜在的利益冲突主体，即——本地车主和外地牌照车主，本地车主在最初获得牌照时要进行拍卖，拍卖的价格也很昂贵，而他们享受的利益只是比外地牌照好在高峰时不允许上高架桥，在现实的交通状况中，高峰期不光是走不走高架的问题，而是出高架之外的各个路段都有堵塞。这样对于外地牌照的车就有了更多的投机机会。本地车主认为他们是造成交通拥挤的重要因素之一。

公共交通公司和出租车这个利益群体的价值实现，是以政府为依托，政府收取交通拥挤费，将有利于公共交通部门利益的实现，同时交通状态得到了很好的解决。但是，这个要以牺牲私人个体利益出发，因此他们之间就会有了相互竞争的关系，他们之间的博弈也是零和博弈。

三、小结

收取“道路拥挤费”是利用经济杠杆来调节和缓解城区主要道路的交通拥挤，对倡导“保护环境，绿色出行”也有很好的促进作用。但是，我们不希望看到的是，在收取“道路拥挤费”的时候，让收费处于“失控状态”或者“盲管状态”，或者出现城市化水平降低的状况，在制定这一公共政策时，我们要充分考虑到各个利益群体，考虑的城市发展的长远利益，找到利益均衡点，才能达到各方利益的最优化实现。因此，上海市拟收取交通拥挤费需要慎行。◆

参考文献：

[1] 王颖，转型时期政府利益凸显的解读与规范，人民网，党政建设

作者简介：李荣杰(1983-)，女，山西阳泉人，现就读于华东师范大学公共管理学院行政管理系。