构建刑罚监外执行新机制初探

肖顺禄 王芳玲

刑罚监外执行是在监管场所以外执行刑罚的一种制度,是行刑社会化、技术化、效益化和人性化的综合体现。随着宽严相济政策在司法实践中的不断适用,监外执行罪犯的数量在不断的增加,安宁辖区的监外执行罪犯数量由2005年末的74名增加至2009年3月末的103名,增加了39.2%。随着数量的增加,监外罪犯失控、脱管、漏管,甚至再犯罪等现象也不断地增加,已成为危害社会治安的重大隐患,必须引起司法界的高度重视。本文围绕当前安宁辖区监外执行的现状,提出相应的治理措施,力求形成“公、检、法、司各负其责,积极配合,辖区互动,全国联动”的监管机制。

一、刑罚监外执行的主要现状

(一)交付不及时,监管脱节。在考察中发现,监外罪犯的脱管、失控,大都是由交付执行机关的配合衔接不到位造成的。现实中有的法院未按法律规定程序将判决、裁定和执行文书送达执行地的公安机关和检察机关;有的只送达执行机关,不送达检察机关;有的只送达执行地的检察机关,不送达执行机关;有的甚至将执行文书交由罪犯人代为送达;异地判决的,因邮寄送达过程的干扰影响,造成辖区监外罪犯漏管、脱管尤为严重。如2008年10月至2009年3月,安宁区院收到异地邮寄送达监外执行罪犯8件9人,经核查100%漏管。其中甘肃某法院邮寄交付执行的张某盗窃案,2007年6月16日张伙同他人盗窃作案,2008年3月19日提起公诉,2008年3月31日适用简易程序判处张有期徒刑一年缓刑一年,而审判机关交付我院执行的时间为2009年1月20日,距刑满之日只剩60天,经查证张某现在新疆,监管脱节又失控。

又如商洛某法院邮寄交付执行的朱某盗窃案,犯罪人至今未到过本辖区安宁堡马家滩村133号住所地,接受监管就无从谈起。骆某因走私珍贵动物制品罪被深圳某法院判处有期徒刑2年缓刑3年,以“户籍所在安宁区邱家湾39号”为由,邮寄交付执行监管。经核查安宁辖区无此人,兰州市人口信息中也查不到此人的信息,那么,判决书中据以认定犯罪人身份的“户籍证明”是如何查证的?令人质疑。

(二)裁决太随意,监管不力。实践中,审判机关在作出缓刑、监外执行判决、裁定时,违反罪刑相适应原则,对不符合条件的罪犯判处管制、缓刑、剥夺政治权利;对在押罪犯不按规定、不看表现、盲目进行加分奖励;在呈报和决定减刑、假释、暂予监外执行时违反法定条件和程序,放宽条件监外执行等现象时有发生,尤其在伤害型、财产型和职务型犯罪中尤为突出。使一些本应在监内服刑的罪犯变为监外执行罪犯,而这些人大多没有彻底转化,将成为再犯罪的高危人群,具有很强的社会危害性。如胡某伙同他人持砖块、酒瓶等凶器将受害人程某暴力致伤致残,侦查中胡某逃逸,经多年追逃才被抓获归案,2007年3月提起公诉后,法院无视被害人因伤情严重引发癫痫、生活无法自理、被害人家属纠缠上访、同案从犯李某被判处实刑等危害情节,以故意伤害罪对主犯胡某判处缓刑并当庭释放,胡某接到判决后一走了之,下落不明。而2009年5月19日,胡某在北京重新犯罪又被捕入狱。假如审判机关能严格按照《刑法》第234条2款,判处胡某3年以上有期徒刑的话,胡某的再次犯罪将完全可以避免。

再如隆某因贩卖毒品罪被判处有期徒刑,在监狱服刑改造期间,审判机关“以表现良好”等理由裁定假释,但自假释后隆某遂去向不明。

(三)制度不规范,监管务虚。对于犯罪,监管是震慑犯罪的过程,是教育犯罪的过程,是宣传法制的过程,是敦促犯罪分子认罪服法、警示社会、达到预防犯罪目的的过程,忽视监管或监管不彻底,都是对犯罪打击不力的表现。在集中检查中,我们发现,监外执行监管工作存在务虚现象,突出的表现就是“见档不见人”。有些被监管人长期在外务工,本人既未亲自汇报,也未亲自请假,但考查档案中书面思想汇报材料、请假条等相关手续材料,“委托”有关人员“代为提交”、“邮寄提交”甚至“代为复制”等等,来应对监管考察活动,导致监管考察工作流于形式,监管效果子虚乌有,根本不能保障刑罚的有效执行。如王某盗窃案,人在青海打工,一份请假条复印n边,后将日期涂改装入档案;陶某因抢劫罪被判处有期徒刑,附加刑“剥夺政治权利3年”,监管期间,思想回报材料一份不缺,但2008年9月陶某在上海因涉嫌抢劫、敲诈勒索等犯罪被刑事拘留;孙某因挪用公款罪被判处缓刑,后一直在广州打工,未曾到过监管执行机关,但监管档案中汇报材料通过“代为提交、邮寄提交”手段,一份不少,一次不落。

(四)迁移不登记,监管失序。当前,全国各地发展经济,开发土地是重要途径。安宁辖区也不例外,属于国家级开发区,征地拆迁比较频繁,居民迁移安置又是零散解决。这无疑增大了对新接管监外执行罪犯的建档、登记、监管的难度。如果被监管罪犯不主动到其所在的派出所、单位、社区等监管机关报到,自觉接受监管,必将导致监管执行的失序。如饶某因交通肇事罪于2008年9月18日被判处有期徒刑2年缓刑2年,其居住地因征地拆迁,整个村子被迁移,多户居民迁往何处,当地派出所未作变更登记,饶某取向无法查清,监管无从落实。

(五)犯罪人流动,监管失控。监外执行是一个动态的监管过程,被监管对象的流动性极大。从判决地往执行地、从监狱看守所往执行地、从执行地往外地的流动。特别是打工者、经营者无固定居所,“被監管人”、“户籍所在地”、“监管执行地”分离的现象犹为普遍,有些监外罪犯有时十天、半月就更工作单位,甚至搬家走人,这种状况给监外罪犯执行管理带来极大的不便。如朱某、李某被判处刑缓后,交付执行期间,不知去向,经多次查找仍无下落,形成严重脱管失控。对此,检察机关除了提出检察建议之外,没有于法可依的、更为有力的监督措施。

(六)立法不完善,监管空档。《刑诉法》赋予检察机关刑事执行监督的条文只有212、215、221、222、224共5条,而且过于简单、原则化,实践中难以操作。尤其是对刑罚变更执行监督,检察监督是基于决定机关已经确定的“事实结果”,这对监督权具有既定的对抗优势,使监督权在矫枉纠错功能上表现出一种先天不足,且弊端丛生。如对罪犯的减刑、假释等均由中级法院审理裁定,是否符合法律规定,应由中级法院的同级检察机关进行监督,但实践中往往由基层检察机关实行监督,而基层检察机关对裁定是否正确、恰当却无法知情,造成知情的无权监督,监督的无从知情。

实践中,还有监督无法可依的盲区。如刘某、纪某等人犯强奸、抢劫罪被判处无期徒刑,附加剥夺政治权利终身,后被减为有期徒刑,主刑期满被释放后,刘、纪等人既不去执行机关报到,又不回家居住,至今去向不明,对“剥夺政治权利3年”的附加刑罚,执行机关应如何执行,检察机关应如何监督,无法可依,无法操作。

再如检察机关作出相对不起诉决定的前提是行为人“构成犯罪”,相对不起诉决定一经作出,诉讼程序即告结束,其处理决定具有绝对的、稳定的实际效力;且刑诉法将相对不起诉与绝对不起诉分别规定在不同的款项,并规定了申诉程序,足以反映出相对不起诉与无罪处理不能等同,相对不起诉存在“有罪”的现实性后果。既然是有罪处理,相对不起诉人员当应然接受监管教育,但由于立法的空白,此相对不起诉制度实施以来,这类人员始终处于漏管状态。

二、刑罚监外执行的治理措施

为维护社会和谐稳定,维护司法公正和法律的权威,保障刑事诉讼的顺利执行和刑事判决、裁定的严格执行,针对以上监外执行中存在的问题,从监督的角度,我们认为可以采取以下改善对策。

(一)建立监外执行适时介入制度,引导监管。刑罚监外执行检察是预防监外执行罪犯再犯罪的最后一道防线。检察机关的检所部门对刑罚执行机关的监管活动应实行适时介入制度,对监狱、看守所呈报的减刑、假释、保外就医人员的情况,要适时介入监督,详细审查核实,并建议看守所、监狱对每一次所要呈报的减刑、假释人员名单及其原由,先在狱所内通过广播大会的形式告之全体干警及在押罪犯,实行公示制度。公示期间,无论干警还是在押罪犯都可以通过各种方式对这些人员进行监督。若有异议或有检举揭发材料可以通过驻所检察人员、狱所领导或干警反映,对反馈的情况,一定要认真核查,使监督前移,增加操作的透明度,显示公开、公平、公正的原则,同时对狱所内的押犯也起到了一定的鞭策作用。

(二)建立监外执行联席会议制度,协调监管。根据最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、假释、缓刑和暂予监外执行罪犯监督考察的通知》规定,公、检、法、司各部门应由政法委牵头,明确具体负责的人员,建立每年召开2次专门联席会议工作制度,必要时也可随时召开联席会,及时通报刑罚执行、监管改造教育、审判以及检察监督工作中发现的重要情况,分析各个环节中存在的相关问题,研究保证公正执法和文明管理的措施,提高刑罚执行和监管改造的效力,切实保障监管改造秩序和社会治安稳定,严防被监管人脱管、漏管或重新犯罪的问题。

(三)建立监外执行网络管理制度,规范监管。监外执行罪犯的监管是一个动态的变化过程。实践中,既有新判决罪犯的不断添加,又有已决罪犯因执行期满的不断解除,再加上罪犯外出流动等因素的影响,现行监管模式已很难做到基数准确、情况明确。为之,要建立全国检察机关监外执行罪犯信息共享平台,将判处管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行等“五种”监外罪犯、监狱或异地移送本地执行的监外罪犯的姓名、住址、刑种、执行期间、决定机关、执行机关、期满解除情况、监督纠正情况、思想改造表现情况、户籍变迁情况、监管考察责任人考察意见等信息全部输入计算机网络监管系统,在全国范围内形成一个比较健全的预防监外执行罪犯脱管、漏管的监督网络,通过建立刑罚执行人员数据库,完善对宣判、执行等环节数据跟踪处理。实现信息共享,进行网络监督。解决跨区域的刑罚交付執行活动和跨级别的刑罚变更执行活动中监督信息渠道不畅的问题。

(四)建立监外执行定期考评制度,制约监管。公、检、法、司等部门对监外执行的检查要制度化、经常化。定期对监外罪犯的监管执行情况、监督考察组织是否健全、措施是否落实、管理是否到位、对已执行期满的管制和剥夺政治权利的罪犯,是否按规定在一定的场合宣布解除管制和恢复政治权利;对考验期限已满的缓刑和假释罪犯,原判刑罚是否不再执行;刑期届满的暂于监外执行罪犯,是否按时办理释放手续等列入考评内容,进行监督检查,对于成绩突出的,予以表彰奖励,对于不能履行职责,造成监外罪犯漏管、脱管或重新犯罪的,应追究责任。

(五)完善监外执行刑事立法制度,强化监管。立法机关或司法解释机关应针对当前监外执行罪犯监管中暴露出来的立法上的不足,在原有法律法规的基础上,制定并完善监外执行的相关法律。制定一部系统规范的法规,明确监外执行的主体,细化监督措施,严格监督程序,落实监督责任,减少执法的随意性,以便更好地开展对监外执行罪犯的监督考察活动,有效避免多头管理,推诿扯皮、执法不统一的现象,从而强化检察机关纠正违法的功能。

(六)引入相对不起诉人员矫正制度,补强监管。实践中,相对不起诉人员的行为确已构成犯罪,具有一定的社会危害性,行为人本身亦具有一定的人身危险性,当检察机关作出相对不起诉决定后,被不起诉人再次犯罪,对社会造成新的危害的案件时有发生。根据2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《关于开展社区矫正试点工作的通知》,如果能将相对不起诉人员纳入现行社区矫正制度的范围,在一定的期限内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,通过社区监管、家庭监督等方式,矫正犯罪心理,规范行为恶习,督促他们改过自新,既能弥补立法的空白,又能有效解决相对不起诉人员的漏管问题,从而减少其再次危害社会的可能性。