加强检察业务流程规范化管理的思考

马春晖

一、当前业务流程规范化管理存在的主要问题

当前,司法权力运行的不可预测性的状况还没有完全被解决,规范运作与质量监控方面仍存在一些急需加以解决的问题。一是缺乏有效的过程监控机制,制约缺位,监控不够全面,对违反程序的情况监控和纠正不力。尤其是在某些关键环节或重要问题上,存在监控不及时或不到位的问题。具体表现为:对刑事检察活动缺乏制约与监控,没有完善的制约制度,使许多违法或办案质量不高的情况得不到及时纠正;对自侦案件缺乏制约,成为法律监控的死角;随着法律体系的完善,案件质量要求逐年提高,缺乏新的案件质量保障体系。二是缺乏合理有效的案件质量评价机制,对部门工作的考核,尤其是对各级各类人员的业绩考核不够完善、缺乏科学性。三是弹性制约大。由于法律规定不明确,制约没有严格的标准,弹性很大,最终很难落到实处。具体表现为:业务工作不够规范,随意性大;责任不够明确,各工作环节上的责、权、利不清晰;从检察工作本身来看,检察机关的业务工作有前后延伸的趋势,检察工作任务重、要求高、责任大,旧有的层层把关的质量考核保障体系已不适应。

二、建立健全业务流程规范化管理的对策与建议

行使检察权,既要严格遵守宪法、法律法规,又要对检察干警的执法活动进行约束和监控,应以业务流程规范化管理建设为抓手,通过机制创新实现“用程序规范自律,用评价监督他律,用标准鉴别质量,用考核奖惩优劣”的规范化的业务管理模式。

(一)要建立案件质量体系运行机制

要推行业务流程规范化管理,就要根据不同部门工作的性质和特点,依据现行法律法规,采用科学、简便、实用的形式,反映工作内容,分解业务程序,细化操作要领,使各项工作有章可循,有规可依,准确高效。一是要制定办案纪律标准。是指办案人员办案时必须遵守的言行规范和准则。其是为了确保检察队伍的纯洁性和战斗力,最基本的要求是必须做到廉洁从检,公正执法。二是要制定办案流程标准。办案流程标准是案件质量规范制度中的基础,只有明确了办案的操作流程,才能使案件的流转协调井然,从程序上保证案件质量。检察机关参与诉讼的全程性、多样性特点决定了必须紧紧结合法律及其基本原则,建立合理的规范化操作流程,制定办案各环节的操作规范,并细化岗位操作要求,对重要办案环节制定具体的规则,建立部门之间、办案环节之间分工责任机制,形成互助配合、互相制约的工作状态,形成质量循环。至少应当包括:工作流程图、工作规程、工作运行表。工作流程图是流程化、规范化管理的前提。主要是对办案、管理,监控起提示引领作用,体现程序的先后和各项内容的关系;工作规程是规范化管理的实质,主要是依据现行法律法规来具体规定执法活动各个环节的工作要求和标准,规范执法人员办案、管理、服务、监控的行为;工作运行表是落实流程图和工作规程的外在表现形式。是执法办案过程的整体反映和真实记载,也是检查、监控干警执行流程、规程的依据,通过运行表,体现办案、管理、监控的时效、权责的落实和质量的高低。

(二)要建立案件质量动态监控机制

建立案件质量监督机制,就是要对各个业务流程环节进行监控、检查,真正实现内部制约制度贯穿于刑事诉讼的全过程,使检察权在各业务部门起到相互配合、相互制约的作用。这需要业务流程中建立和完善“五种监督”动态机制:一是建立和完善部门内部监督机制。这是质量监控的基本着力点。在侦监、公诉、反贪部门等较大的业务部门可设置质量检查员一职,选派经验丰富、业务能力和责任心强的同志担任,直接代表部门负责人专门行使质量管理之责,并按办案纪律、办案规程进行全面监督。较小的部门则由部门负责人兼顾质量检查员。质量监督可采取审查文书、调阅卷宗、回访以及跟案评查等方式进行,必要时可主动商请督导机构或纪检部门介入。二是建立和完善部门之间监督机制。处于不同诉讼环节的部门不仅应注意相互的配合,同时还应担负起对案件质量的审查职责,通过监督的过程来达到监控案件质量的目的。后一个诉讼环节主要针对前一个环节认定的事实、证据及适用法律是否正确进行重点监督,发现质量问题时,必须采取补救措施,必要时报告检察长或商请督导机构、纪检部门介入。三是建立和完善督导机构和纪检部门监督机制。督导机构主要是根据办案规程标准和办案结果标准进行监督,而纪检部门则主要是根据纪律标准对办案人员进行监督。四是建立和完善检察长和检察委员会监督机制。这在检察机关是最高层次的监督形式,选择性最强,权威性也最高。通常是针对重大疑难、重大影响或可能发生了重大质量问题的案件进行,必要时可直接指令督导机构或要求纪检部门随案介入或进行案后检查。五是建立和完善技术手段监督机制。可充分运用“案件管理系统”软件对案件进行规范化操作流程管理,使各项工作处于被监控状态和被管理状态,及时消除不良因素,尽可能减少各工作环节上的失误。

(三)要建立案件质量评价责任机制

在推行业务流程规范化管理中,不仅要结合法律及司法实践,科学合理地分类别建立自侦、批捕、起诉、控申等刑事诉讼环节的案件质量评价标准;而且要制定规范化管理考核标准以及各级各类人员的评价责任考评办法。一是要建立案件质量评价体系。案件质量评价体系要涵盖案件质量评价原则、案件质量分级评价标准、案件质量的具体评价标准等。对案件质量的评价应体现办案进程的层次性和阶段性特征,对重大质量问题的把握应注重全面性和专门性。二是要建立案件质量考核机制。过去,对检察工作进行考核,习惯于以办案数量作为工作的考评依据。立了多少,捕了多少,诉了多少,与其他单位进行比较,或与上一年度进行比较,从中得出结论,以肯定成绩。这种总结工作的老套路,难以促进执法水平的不断提高。为此,应建立适应新的案件质量考核体系,按照案件的不同办案阶段的相关数与率来界定案件情况,在考核过程中不仅对办案过程的每个阶段进行质量考核,而且可以对一个单位内部的不同部门进行质量评判,既可从宏观上考核一个单位整体的办案水平,也可以从微观上判断案件质量问题的具体出处,可以落实到具体部门、具体办案人,避免各部门出了问题互相扯皮,推诿责任。三是要建立人员考核考评机制。要对各级各类人员德、能、勤、绩、廉五个方面的考评内容考评的同时,将考核标准、考评办法与年度目标管理责任制有机结合起来,使全体干警目标明、责任明、奖罚明。四是要建立案件质量责任机制。要建立案件质量责任机制落实责任,这是案件质量规范化管理机制的强制约束力和惩戒作用的最终体现,一旦确定案件存在质量问题,就必须对相关责任人做出相应的处理。□

(编辑/李舶)