电改再出发，往哪走？

杨　军

电价改革涉及的利益太多，中国电力体制改革的难题远远不是技术和模式的问题。中国的电力改革应该由更高的权力机构来协调不同的利益群体，坚持市场化的方向。

6月30日。国家电监会、能源局、发改委三部门联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》(以下简称“通知”)。电监会和国家发改委，国家能源局共同把直供电试点作为2009年电力行业改革的突破口，即使是直供电，电监会就召集过电网、电厂等行业代表20多人就此进行过数次讨论。如果计算上和国家发改委、国家能源局就文件会签中多次磋商，绝对可以称得上太极式的小型马拉松。

小小的直供电试点已经如此命途多舛，更遑论系统整体推进电力体制改革了，在部委分权以及利益集团化的当下，对近乎2万亿资产的电力行业进行任何一点“小手术”，都是十分艰难的。

破冰——选错方向?

将近10年前，2000年到2002年，关于中国电力体制改革曾经有过一场充分的讨论，2002年2月10日，国务院正式印发新一轮电改方案，这就是业内著称的“5号文”。

“5号文”的出台经过了电改利益方近两年的反复磋商，特别是对电网组织框架如何设计进行了激烈争论。因为经过充分的讨论，方案也备受推崇，被认为是相关利益方互相妥协的结果。

“5号文”设置的改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。广受诟病的垄断被列为改革之首，势必打破。

同年12月，电力体制改革迈出了关键性的第一步，即“厂网分离”，原来“大一统”的国家电力公司被拆分为国家电网公司、南方电网公司以及国电、华电、华能、中电投资和大唐五大电力集团。2003年3月，国家电监会依照改革的方案成立。这被看作是建国以来的第三次电改。这是一个辉煌的开端，如果这样走下去，用不了几年，中国电力改革将实现最初的良好设计，理顺机制，那么，也许就不会有后来的电荒和煤电僵局。

遗憾的是，尽管几乎没有人质疑“5号文”方向的正确，而且从电改的实践情况看，其制度设计也没有大的偏差，但迈出辉煌的第一步之后，这场轰轰烈烈的改革便似乎偃旗息鼓。到现在，将近7年过去了，一切好像都陷入了停滞，甚至出现回潮。中间虽几次传出重新启动的风声，但终究是雷声大雨点小，时至今日，电改在迈出厂网分开第一步后尚无人们期待的新进展。

尽管这些年重组了国家电力公司，成立了两大电网公司，五大发电集团公司和四大辅业集团公司，共11个集团公司，但并没有从根本上触动电力行业的垄断实质。虽然理由不同，但刘纪鹏、杨名舟等电力改革专家都得出了相同的结论，那就是这次电力改革不成功。

“5号文”有一批配套的政策法规，如《电价改革方案》、《关于区域电力市场建设的指导意见》、《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《销售电价管理暂行办法》、《电力监管条例》等等，不存在可实施性问题。而当年电改的方案经过了最高决策层拍板。那么，是什么导致了电改的停滞、僵持甚至倒退呢?

新一轮电改难推行，实质上是利益各方冲突所致。这种冲突早在2000年“5号文”方案酝酿时就开始了，十年来似乎一直没有停止过。

一个值得注意的大背景是，从2004年起，中国改革是否出现倒退的讨论开始出现，中国第二轮改革进入尾声，而第三轮改革迟迟没有启动。“当整体改革进入低潮，电改停滞也是很正常的。”有业内人士这样告诉记者。而在这停滞中，新的利益格局已经形成。模糊地带，最容易跑马圈地。而中国的传统，对有巨大经济或者政治影响的既成事实，一般都是轻描淡写予以追认。电力行业正是在这7年的灰色时间内完成了“转型”，资产急剧膨胀的背后，是不实行铁腕改革前无法进后也无法退的尴尬局面。停滞维持现状的做法只会给一些“化公大法”的好手以可乘之机。

2008年，电力行业出现全行业亏损，一些发电企业因资金链断裂只能靠集团公司委托贷款勉强运行。电力体制改革终于再次被提上议事日程。

2008年理顺能源价格并未提及电价。2009年的《政府工作报告》中终于指出：“2009年将继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系。”这是中国《政府工作报告》中第一次对电价改革作出明确表述。这被部分人解读为新一轮电力改革启动的前奏。

近几个月，随着国家电监会召开俄罗斯電力体制改革座谈会；国务院通过并对外正式公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，明确指出加快推进电力改革；智能电网上升至国家战略层面等等一系列事件出现，中国将重启电力体制改革的声音开始甚嚣尘上。

因为煤电僵局，很多人把目光盯在电价上，其实电价改革不是单纯的“煤电价格联动”，关键应该是“理顺电价形成机制”。如果电价形成机制不改，仍将导致电力企业政策性亏损，电力改革就失去了意义。

新一轮电改真的会启动吗，还是只是外界一个美好的愿望?电价改革涉及的利益太多，中国电力体制改革的难题远远不是技术和模式的问题。

你有权我也有权

根据“5号文”，继厂网分离之后，电改的下一步是主辅分离，输配分开，前几年由于各利益方有分歧而陷于停滞。在电力改革的推进中，起作用的是很多部门。

国资委牵头进行了主辅分离新方案的制定。发改委主导电价改革特别是核定独立输配电价的改革。电力市场监管则由电监会负责。还有能源局、工信部等等，也有部分职能涉及电力改革。电网公司和电力集团虽是企业，但其实力不可小觑，对政策的影响力相当大。这使电改的利益格局更加复杂。

1990年代，西方国家开始兴起电力市场化改革，目前，多数国家的发、输、配、售电力企业，都是由众多投资主体组成。这也是“5号文”方案中中国电改的方向。

而电力系统却有一种声音，认为电力行业是垄断行业，电力生产运行特性是“发、输、配一体运行，产、供、销同时完成”，担心改革影响电网安全稳定运行。

输配一体的现状造就了电网公司在电力市场的主导性地位，2009年6月30日。国家电监会、国家发改委和国家能源局正式发布了《通知》，该《通知》由电监会主导，《通知》规定，用电大户可以与发电企业自主协商“讨价还价”。

此前，发电企业主要向电网公司出售电力，电网公司再出售给用户，这使得电网公司在电力市场占据绝对的主要作用。电监会退而求其次，这被业界解读为电监会为了推进改革的妥协。客观上是对电力市场

中固有利益格局的重新调整。但因为在试点方案中，发电企业与用电户的协议电价依然严格执行国家发改委的目录电价。因此，直购电价可以说是戴着锁链起舞。

在电改模式上，能源局青睐美国的智能电网模式，电监会则研究俄罗斯的电改模式。

权限界定更是有很多模糊地带。设立新的部门，以打破或对抗旧的利益格局，是推动改革的一种办法。成立于2003年的电监会，是中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构。电监会成立时肩负lO项职能，其中一项是“组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议”。

电监会成立之初，根据《电价改革方案》，国家发改委行使定价权，电监会则有电价建议权；发改委有电价监督检查权，电监会行使电价监管职能，这些错综复杂的权能显然边界模糊。

电监会成立后，在它履行的电力市场监管职能中，没有电价管理权。因定价权是电力监管核心工具之一，所以，电监会认为定价权的缺失影响了自己工作的效果和权威性。

国家发改委则认为，电价关乎国家宏观经济运行，所以其管理权应由管理国家宏观经济的政府部门来管理，而不是电监会。

后来，中央机构编制委员会办公室下发了《关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知》，试图明确边界：走向市场的环节，主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价，原则上需要电监会进行定价机制监管，国家发改委确定价格。

这似乎界定清楚了发改委和电监会的权限，但直到现在，到底什么应该走向市场，什么应该由国家掌控，各方观点不一，而各部门都在努力巩固自身权力。

前两年业界曾悄悄流传，前电监会主席上书国务院，谏言电力监管体制改革。据悉这封信中，涉及电价监管与行政审批的权力重新划定等问题。确实，电监会在改革和监管之中很难发挥预计的作用。

伴随电改而设立的电监会，由于电改的停滞显得角色尴尬。目前正在修改中的《关于加快电力市场建设的意见》由电监会主导。在一些相关论坛上，也总是能看到电监会的身影。从电监会的一系列举动看，电监会一直在努力摆脱“花瓶”角色，试图插手电力改革的核心问题即电价改革。

电力体制改革工作小组组长由国家发改委主任担任，电改办主任由电监会副主席担任，这样的人事安排被一些人认为不利于电改的推进。而有一些人则认为，这些都无所谓，反正这个小组一年也开不了几次会。

电网有关部门，不愿意自己被分拆；国家物价主管部门，不愿意交出电价行政审批权；相关部门不愿意放弃对电力企业的种种控制权力等等。这些因素被普遍认为阻碍了中国电力体制的进一步改革。

中国能源网首席信息官韩晓平认为：“不管电改采用什么模式，对有关部门来说，关键是一点，那就是放权。”

在中国的电力体制改革中，不同的利益部门主导，会产生不同的结果，而要推动电改向正确的方向行进，恐怕只有由更高的权力机构来协调不同的利益群体。“真正要推动电改没那么难，关键是看改革意愿有多强烈。”一位不愿意透露姓名的专家这样说。

隐蔽在技术背后的利益

当各利益方在电改的舞台上你方唱罢我登场的时候，电改中出现了很多让业外人士看不懂的地方。

此轮电价改革的关键点是输配成本核算。目前中国的电价构成分为上网电价、输配电价和销售电价三部分。按照“5号文”规定，电价的形成机制应该是“放开两头，管住中间”，即上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电阶组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。

而电改这么多年，中国电价形成机制实际正好相反，是“管住两头，放开中间”，上网电价和销售电价处于政府的调控之中，而输配电价仍以购销差价方式体现。

为什么这样?一些人认为，电网主辅没有分离，输配电网没有分开，导致输配电价难以确定，进而不能进行电价市场化改革。

由于电网主辅业没有分离、输配电网没有分开，输配电价实际上由电网部门自己核算确定，导致输配价格透明度低，这是事实，但是真实的输配电价确实难以核定吗?另一些业内人士的回答是，并不难，只是愿不愿意的问题。

特高压电网的建设上更是意见分歧严重，国家电网公司全力发展特高压电网，部分专家为其摇旗呐喊，称建设特高压电网极其必要。还有专家在定义中国的智能电网时，特意称以特高压电网为骨干网架。而反对者则认为，中国没必要建立特高压电网，而智能电网也没必要以特高压电网为依托。认为国有电网积极建特高压电网“部分原因”是为了避免自己被分拆的命运，使特高压电网在全国形成一张大网，以巩固其垄断地位。

有人认为，中国之所以出现电荒。并不是因为发电能力不足，而是因为输电能力太落后，所以需要在输电上大力投入。另一些人则认为，目前国家对输电站的投资比例应该不算低，占到电力投资的40％以上。

诸如此类只有业内人士才熟悉的技术层面的问题，不同立场的人往往给出不同的答案，电力作为专业性较强的领域，业外人士实在难以从技术上分辨孰是孰非。隐藏在技术背后的利益博弈，自然也看得人眼花缭乱。

主业和辅业的拆分更是涉及各种利益关系，价值链繁多，比“厂网分开”更加复杂。而且一些辅业很难界定，2008年年初冰灾过后，来自电网企业的一种意见认为，送变电企业和设计院与电网关系紧密，不应作为辅业剥离，否则面临突发情况时，无法高效组织抢修队伍，将影响正常的电力建设和维护。

业内人士告诉记者，有企业阻挠区域电网公司的发展，其目的就是要维护全国大一统的中央集权管理格局。输配分离，电网公司更是会觉得利益受损了。

“技術层面的问题是可以探讨的。而技术之外，是投资不足，还是效率不够，还是利益分配不合适，也都是需要探讨的。”发改委能源所周大地研究员如是说。

金融危机在一定程度上促进了输配分开，主要是对大用户直供方面，有些地方已经采取电网、电厂、用户三方探讨的方式。

美国政府建智能电网的目的之一，就是通过智能电网建设将美国拉出金融危机的泥潭。美国思科公司公开称，美国智能电网将带来1000亿美元商机。而电改同样可能会是使中国走出危机的契机。

关于电改的讨论似乎走向了误区。改革是为了解决经济增长和社会发展中出现的问题，那么中国电改的目标到底是什么?是为了降低电价，更好地满足人民对公共事业的需求，还是想把电价涨上去?是为了解决电荒问题，还是只是为了市场化而市场化，或是为了平衡各方利益?在国际金融危机的大背景，是到了认真讨论这些问题的时候了。