香港：应对衰退的扶贫导向

吴木銮

在应对金融海啸中，香港财政政策中最值得称道的就在于扶贫导向逐步出现。借着经济衰退，特地改善贫困人口的处境。虽然做不到“一个都不落下”，但让更多的人赶上去，何尝不是一种好试验。

香港财经事务及库务局局长陈家强，日前简练地概括了目前港府的财政动向：增加政府开支和减少收入(减税)，这就是典型的应对经济衰退的反周期财政政策。

70多年前的美国，反周期政策基本上是个平均用力的财政工具。今天，同样是使用反周期财政政策，香港不再平均用力，借着经济衰退，特地改善贫困人口的处境。这一动向，值得注意。

港府派糖

就增加政府开支而言，最新一次派糖发生在今年5月底。财政司司长曾俊华公布了一个总值为168亿元、共18项的解困措施。具体的细节是，提高2008／2009年度个人所得税的豁免额度，因此，明年香港将有83.5万纳税人不用缴付任何税收。

在同一计划中，政府还免去所有业主两个季度的差饷(是英国殖民地遗留下来的一种税项，类似于国内正在提议的物业税)。差饷宽免的上限是每户每季1500元，按此标准计算，九成住宅物业和六成非住宅物业一年不用交差饷。此外，政府还为公屋住户代缴两个月租金；而对综合援助人口加发一个月标准金额。对于正在享受综合援助或学生资助的在读学生，政府将提供一笔1000元的额外补助。此外，香港持续进修基金也获得12亿元额外注资，以鼓励市民免费再培训。

而更远一些，去年12月份，行政长官曾荫权公布了两项重要的决定。一是提供1000亿元信贷保证金，以助中小企业获得贷款。另一就是政府拨款创造就业机会。

在委托一个专门委员会进行评估后，香港政府预测，因金融海啸的冲击，香港经济负增长的时期将持续很久。1998年亚洲-金融危机时，香港的经济增长率是-8.1％，2003年非典是-0.9％。现在，香港业内人士的担心是，香港经济有可能比2003年的情况更糟糕，甚至有可能赶上亚洲金融危机。因此，上述两个计划就是为了应对最坏情形的发生。一是，政府提供特别信贷保证计划，用财政的资金替企业信贷70％的额度做担保。二是，政府将通过建设各种基础设施项目，增聘公务员和开设一些临时职位来多提供工作机会。工程建设估计可增加5.5万个职位，此外政府新设4000个临时岗位，增聘7700名公务员。此举总共可以增加6万多个就业机会。

此外，今年2月，香港政府还公布了首份大学生见习计划。见习计划所需1.4亿元的资金主要由政府来承担。本年度毕业的香港大学生有权享用这个计划。如果他们留在香港工作，政府会给每月2000元的资助，而如果到内地工作，政府会提供每月3000元的资助。计划实施后，雇主每月给大学生支付一笔工资，包括政府资助数额和企业支付部分，企业然后向政府提交花名册领取相应的资助。据估计，这笔资金可分配给4000多名大学生。

林林总总，根据官方的数据，今年政府的公共开支将高达3194亿元，相当于本地生产总值的19.4％。而去年的公共开支只占本地生产总值的16.7％，两个多百分点的增长就是政府反周期政策的体现。而政府收入方面，今年的总收人大约是2617亿元，比前一个财政年度少512亿元，比更早一个年度少了接近1000亿元。两项相加，政府当前年度财政赤字将达到近400亿元。

尽管香港政府并不太习惯于赤字预算，但是，在应对金融海啸中香港政府还是愿意尝试非常之举，并产生了一些积极的效应。国际货币基金组织发表的报告认为，香港推出的一系列举措，有助防止当地经济出现幅度更大的下滑。同时，政府在保障弱势群体方面，也比较有力。

照顾最低层

正如国际货币基金组织所说，香港注重照顾弱势群体。这个做法确实值得深思。前已述及，香港综合援助人口在政府派糖中有特殊照顾。其实综合援助人士一般就是租住公屋，因此，他们所获得的利益是多重累加。

2009年7月8日，香港劳工及福利局公布了一项数据，令人惊讶。香港去年第四季的低收入家庭户数比2006年年底减少了14％。而申请领取低收入综合援助的人数，也由2006年的6.4萬多人，减至现在的5.3万多人。

而美国5月份的数据表明，当月中旬的一周初次申请失业救济金人数就达到63.1万人，而申请失业金的总人数达到666.2万的历史高点。虽然最新的数据表明，美国申请失业救济人数的上升速度放缓，但是毫无疑问，金融海啸中，申请政府救济的人应该是有增无减，而香港的数据却是下降。

因此，香港的数据有很多不同的含义。一种说法是，政府附加于综合援助的条件导致申请人数减少；另一种说法则是，香港政府采取的各项财政政策已经把金融海啸的风险降低了特别是有意识在经济衰退时期扶贫，成效显著。不仅是代缴租金、加放津贴让穷人受惠，新增的各种就业机会也可能改善穷人处境。因此，金融海啸反而可能把低层人的生活水平相对提高了。

两种说法都有道理。对于后一种说法，笔者从个人观察来看，有一定的可信度。比如香港的一些面向中低收入阶层的茶楼，在金融海啸中生意还是非常兴旺，饮茶排队的队伍还是那么长。相反，高收入阶层抱怨较多。他们的年终分红可能减少，了，股票可能亏本了，凡此等等。

许多内地人对何为综合援助制度，可能相当陌生。这个制度是在1993年推出，迄今有16年。它的目的是为了经济上无法自立的人提供最后一道保障。从最新的数据来看，香港2007-2008年度的综援总开支是180亿元，占政府总开支的9％。综合援助的享受者不仅会获得现金补贴，还有学生校服补贴等等。各种流感疫苗，普通居民要自费，而综合援助对象则免费享用。

对于综合援助，人们最担心的还是养懒人的问题。因此，香港又为这个制度打了补丁。1999年，香港推出“自力更生支援计划”。也就是说，除非有特殊情形，15至59岁的综合援助领取者必须参加这个计划。计划中的第一项就是“积极就业援助计划”。综合援助领取者每两星期或者每一个月要与就业援助主任见面，谈自己最近求职的情况。

另一项是“社区工作计划”，也就是综援领取者要参加社区服务工作，比如清理郊野公园和海滩。据说，这些举措都是为了培养穷人树立信心，融入社会。不过，这也有可能降低人们申请综合援助的意愿。但是，此举也解决了社会上对“养懒人”的忧虑。

扶贫的财政政策

2009年7月7日，印度的财政部长接受英国《金融时报》采访时表示，政府当前重要的任务就是推行扶贫政策，以实现“没有一个落下”的增长。

早在1999年，英国苏塞克斯大学的教

授就已经提出有扶贫性质的增长的概念。这是针对过往发展中国家主导的增长路径的强烈修订。也就是，在这些国家中，一个口号往往被强化：让经济增长先受惠于一部分富人，而这部分富人富起来，他们就可能加大消费；剩下的穷人就在富人的高消费中累积他们的财富。整个社会就会出现共富的局面。不过，很多研究表明，事实并不是这么一回事。许多国家和地区的经济增长其实就伴随着贫困阶层的扩大和深化。因此，亚洲开发银行认为，应将反贫困作为增长中的一个重要指标来看待。

而在应对金融海啸中，香港财政政策中最值得称道的地方就在于扶贫导向逐步出现。前面所提到的综合缓助计划是一部分。另外，比如提高个人所得税豁免额度，免去业主差饷，代缴公屋租金，都是扶贫政策中的一部分。事实上，在经济不景气时，这个政策不仅管用，而且还会容易获得社会共识。

香港有意识地运用扶贫导向的思路也体现在去年初的首次大派糖。一方面政府向月入1万元以下居民的公积金账户中打入6000元资金，另一方面就是向全港每个住宅用户提供1800元电费补贴。当时就有评论认为，对于中产阶层而言，公积金注资他们没份；而电费补贴对他们意义不大，从政府派糖中受惠最大的就是低下阶层。因此，相比于台湾和澳门人人派糖的做法，香港的做法值得深思。虽然香港不能做到“一个都不落下”，但是在经济危机时，让更多的人赶上去，这何尝不是一种好试验。

小资料

国外个税制度一览

英国：最早实行个人所得税

英国是世界上最早实行个人所得税的国家，1799年就开始征收。

英国个人所得税的计税依据是应税所得，是指所得税分类表规定的各种源泉所得，扣除必要费用后加以汇总，再统一扣除生计费用后的余额。而允许扣除的生计费用包括：基础扣除、抚养扣除、劳动所得扣除、老年人扣除、病残者扣除、寡妇(鳏夫)扣除和捐款扣除等。这些扣除项目的金额，按法律规定，每年随物价指数进行调整。

2007年3月，英国政府宣布，从2008年4月起，将个人所得税基本税率从22％减至20％，为75年来的最低点。

美国：国际公认的完善税制

美国于1861年首次成功地实行了个人所得税制度，是国际社会公认的比较完善的税制。

在美国，每个纳税人都有一个唯一的社会保险号码，纳税人的各项收入信息汇集在它下面。美国国内收入局在要求纳税人如实申报纳税的同时，建立了严密高效的信息稽核系统，有效地实现了对纳税人诚信纳税的监控。一旦发现问题，立即从计算机系统中调出来单独审核。对故意逃税的人将给予严厉处罚。由于个人所得账户能及时显示个人的收入流量，并按照收入状况实行累进税，所以高收入者多纳税，不确定的临时性收入也可及时征税。

目前，美国的最高税率是35％，约1／3的联邦个人所得税由年收入50万美元以上的人缴纳。另外，美国个人所得税有大量的不予征收的应税所得项目、所得扣除项目和税收抵免等优惠政策。

日本：减去生活必須费用后征税

日本《所得税法》规定，对于日本境内居住者而言，除固定的工资收入外，稿费、投资分红、受赠、继承、土地和房屋出租等，所有收入都必须纳税。

日本纳税者的个人所得税都是按照规定的税率，对减去家庭生活必需的最低费用后的所得纳税。也就是将纳税者本人生活所需的最低费用、抚养家属所需的最低费用以及社会保险费用等免征所得税。

许多日本人尽管年收入相同，但如果抚养子女、需赡养老人的数量不同，需交纳的所得税税款也大为不同。

韩国：设“免征点”照顾弱势群体

为照顾低收入人群和弱势群体，韩国在征收个人所得税方面采取免征、低税率、所得扣除等措施。韩国个人所得税的“免征点”是年收入1500万韩元以下的家庭(以四口之家为标准)和年收入482万韩元以下的个体营业者。而所得扣除指的是给予一些费用优惠或免征所得税，其中包括一部分家庭生活费、医疗费、学费、保险费、特殊稿费等。一般的纳税标准为：年收入1000万韩元以下税率为8％，收入越高税率也越高，8000万韩元以上的税率为35％。

印度：抓“大”放“小”力求公平

印度的个税起征点是水涨船高、因势而变，征收对象是一个纳税年度内的所有收入，每年的变动幅度主要根据该纳税年度的中央政府财政预算调整、

在2005年纳税年度，个人所得税的起征点是10万卢比(约合人民币2万元)。除此之外，起征点还因性别不同而不同，一般说的起征点，都是针对男性而言，对于女性，则又高出一些，如本纳税年度妇女的个税起征点是13.5万卢比。由于起征点规定得比较高，在印度这个10亿人口的大国只有3000万人具有纳税人的“资格”。印度个税还采用超额累进税率，分3个档次以10％～30％的比例累进纳税。