中央与地方：财权再分配

周天勇　谷　成

分税制以来，中央与地方事权和财权再次划分已经迫在眉睫，应该通过对话和沟通、宽容和忍让的机制和程序，跳出非此即彼的思维陷阱，进一步完善分税制改革，因势利导地推进中央与地方关系的规范化、法治化建设。

1994年分税制改革实施以来，中央政府的财政集中能力越来越强，集中比例越来越高，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，形成了中央财政宽余、地方财政紧张的局面。为满足财政支出需要，地方政府主要依靠乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金来满足支出需要。卖地财政造成了财政收入的不稳定性和不可持续性，而地方政府收费力度的加大则在很大程度上对投资创业产生了负面效应，导致中小企业发育和发展艰难，实际的农业劳动力剩余率和城镇失业率增高。

在经济危机的当下，随着地方税源的日益枯竭，地、县、乡政府的财政平衡越来越困难，通过各种方式举债成为地方政府迫不得已而采用的策略。同时，政府迫于还款压力，纵容各部门乱收费、乱罚款，以税外收入来寻求还款经费。在今年1－5月地方财政收入中，非税收入达到了惊人的增长——-21.2％。

要改变中国目前分税制度与中央以及各级政府事权不尽衔接的状况，就应按照中央政府研究战略、制定政策、宏观调控的主要经济职能和地方政府“公共服务、社会管理”的服务职能，立足现行管理服务重心下移的基本趋势，财政分配结构应当逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县乡(镇)财政收入比重，调控和压缩省、地市的财政收入比重。

中央税种的得与舍

在笔者看来，中央政府收入应以社会保障税为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50％左右。

社会保障在中国经济高速发展30多年后越来越成为薄弱的短板，在未来经济发展中理应得到充分重视。补充历史欠账，学界保守估计要在10万亿以上。应改变社会保障目前由地方、行业统筹，政出多门，条块分割，各地区、各部门之间苦乐不均的局面，对所有纳税人征收统一的社会保障税。

由于社会保障税是具有明显受益性的税种，因此，它归属于哪一级政府关键是要看社会保障服务是由哪一级政府来提供的。社会保障制度归根结底是要建立一个全社会范围内的互助系统，只有由中央政府在全国范围内统筹调度，才能获得最优效率，从长远看，社会保障税应归属中央财政。从阶段上看，先逐步实现省级统筹，省级管理，但是由中央派出监督，以便向中央征收和中央管理过渡。

目前亟待改革的税种还包括证券交易税，税源来自全国各地，但缴纳地点却主要集中在设有证券交易所的上海和深圳两地，让中央与地方共享的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点，税基流动性大，且实际分享该税的地区财力较宽裕，调整后不会对相关地区财政运行产生多大影响，因此可将其由共享税改为中央税。

对于暂时搁置的资源税来说，笔者认为应维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。我国开征资源税的初衷，就是针对出现的滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费国有资源的现象，通过征税来保护国家资源合理有效地开发和利用。考虑到资源税对企业级差收入的调节功能以及资源国有，避免资源分布不均造成地方财力的不均，资源税应划归中央。

但是，一方面，若将非战略性的资源税划归地方，则大大有利于对国有资源的保护、合理开发和利用，因为地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力，效果也会更好；另一方面，如果将资源税的立法权和管理权较多地集中在中央，使全国保持资源税税政的统一，同样可以起到调节企业级差收入的功能。至于地区间财力的平衡问题，我国目前的资源税主要是对采掘业征收的，而我国的矿产资源主要分布在欠发达的中西部地区，将资源税划归地方有利于缓解东西部地区的收入差距，符合纵向公平原则。

最应该动手术的是所得税，笔者认为应将按行政隶属关系划分企业所得税收人的办法改为中央与省共享税源、分率分征，使企业所得税成为地方税体系中的一个重要税种。个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此，世界各国都普遍地将其划为中央税，尤其是所得税占很大比重的西方发达国家，个人所得税更是其中央税的主体税种。

在我国，从长期来看，所得税在税制结构中的比重会逐步提高，其调节功能也将逐步体现，因此个人所得税也应归属中央为宜。但就目前来看，一方面，由于个人所得税的税额过小，其调节功能还难以发挥，另一方面，个人所得税的征管水平仍然较低，相应的配套制度如储蓄存款实名制、个人财产登记制度尚未建立起来，因此，与企业所得税一样，个人所得税现阶段可采取中央与省共享税源、分率分征的办法。

至于关税，关系到国家主权，理应归属于中央税。

地方的财力保证

在探讨税制改革问题的时候，最应注意的问题是省和地市级财政的周转功能，已经严重不适应经济发展的需要。

省级财政作为地方财政的主导环节，一方面要保证省级财政必要的财力，同时，将一些具有调控功能的地方税税种划归省级财政。省政府收入以营业税为主，还包括公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15％左右。将营业税的收入全部划归省，使它们成为名副其实的地方税。

营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，将它们划为地方税是合理的。但目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税归属中央，这种划分方法显然不够规范。今后，应在合理界定营业税征税范围的基础上，将它们的收入全部划归省级财政。

在新一轮税制改革中，依然没有意识到县级政权拥有足够财权的重要性，这也是当下县政问题层出不穷的根源。理想的税制模式中，县政拥有充足的财权来源才不至于忙着四处找钱。县市政府以房地产税为主，土地增值税，还包括契税、土地增值税、遗产税、车船税、排污税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的35％左右。

目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的城市维护建设税归属中央，这种划分方法显然也不够规范。现行城市维护建设税是以增值税、消費税、营业税实缴税额为计税依据，专门用于城市维护建设而征收的一种附加税。它是一种典型的受

益性税种，也是县市税收入的重要来源。今后，应将城市维护建设税的收入全部划归县市，用于地方基础设施建设，提高公共服务水平。然而，附加税性质使其很难发挥一个独立税种所应有的自主组织财政收入的作用，应改变其计税依据，变附征为独征，对一切有经营收入的单位和个人按照地区差别税率征税，三资企业也应纳入城建税的征税范围。

实行分税制的许多国家都将房地产税作为其地方税的主体税种，而我国的房地产税体系尚不健全，主要表现为税基窄、税种，少，已经不适应经济形势发展的需要。今后，应遵循国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。改革的方向应当是将现行城镇土地使用税、房产税合并，建立内外资统一的房地产税，统一纳税人，合理调整计税依据，改从量定额为从价定率，适当提高征收标准。

在契税方面，应修订条例，扩大契税的征税范围，对各行政事业单位、国有企业、集体企业、外资企业，在参与房地产买卖、赠予、典当、交换时，应缴纳契税，以体现公平税负原则。

废除卖地和收费养人体制

此外，要想解决卖地财政导致的财政收入不稳定性和不可持续等问题，必须改革土地征用制度，规范政府来自于土地的收入。改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制；延长土地使用权，如农村承包地可以999年，长期使用权可以继承，城镇用地可以200年，城镇国有土地延长出让时间，土地使用年期可以交易流转。

取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。

对于政府来自于土地的收入，可以从如下几个方面加以规范。一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，或者按照面积征税，或者开始起步时，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及我国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将士地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。

取消和减少地方政府收入中过多的政府收费和罚款，废除收费养人的体制。对于工商、质检、城管、交通行政、卫生防疫、保监和银监等部门，财政应当测算其行政公务需要，经费来源应当从部门收支两线改革为财政出钱供养，各部门进行改革，废除收费养人的体制。特别是要清理公安、交警、检察院和法院等部门以及两院的罚没、诉讼、费项等收费。各部门只保留少量的行政性质执法的收费和罚款项目，收入全部进入国库，不进入部门预算的编制内容。同时，废除超收奖励和罚款分成体制，这些保留的少量的收费罚款项目，全额上交国库，与收费和罚款单位及公务员的利益无关。

特别需要指出的是，要彻底废除对征税完成任务、超额完成任务的奖励制度；废除大量的收费，即使保留的，也要废除超收奖励和罚款分成的不合理体制，使征税和收费机关不收过头税费。

形成三级政权和财政体制

地方政府從生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型是不可逆转的趋势，应当按照建立效率政府和公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，经过改革，构造和最终形成中央、省、市县三级政权和财政体制。

第一，撤乡并镇，取消乡镇级人大和政府，包括其财政预算。在政府层级上取消乡镇一级政权，县级政府向乡镇派出精简的政府管理机构；一些如公安、工商、税务等，按照社会治安的需要和经济发展的程度，派出专门机构。取消乡镇一级财政，进行乡镇财政由县财政管理的体制改革，对于乡镇事务的收支，按照资金来源和预算支出，归口到县级财政预算之中。同时，从组织结构、土地产权和利益、集体经济和财产、民主选举、民主议事、社区公共事务等方面完善农村社区自治。

第二，在取消乡镇一级政权和财政后，逐步改革和撤销市地管县政权和财政的体制。远期目标是取消地一级政权，也不再设立省政府向地区一级的派出机构，地级市只管理自己的几个区，并且其管辖区划小，压缩政府层级，与镇和街道合并，取消其人大和政协，改为市政府的派出机构；可将目前人口过多和地域过大的省和自治区，适当拆分和划小，实行省区直辖和直接管理县市的体制。

市县无论区域大小，人口多少，经济发展水平高低，在政府层次级别上是相同的；或者将市设为正厅级，将县设为副厅级；目前一些原来是县，或者是县级市，现在被改成市所属区的，如果建成区经济等方面确属与管辖市没有紧密的联系的，可重新考虑划归独立的县市区域，直接归省政府管理。

财政进行省直管市县的改革，县级区域提供的全部税收与中央分成的地方部分，不应当再与地级市政权分成，中央和省财政向县级区域的专项投资、一般性转移支付、专项转移支付等等，都不再通过地区一级政府的财政和相关部门，转移到县或者县级市。目前的地区一级政权，也不再考虑对县和县级市的财政进行一般和专项转移支付。

(周天勇：中央党校研究室副主任：谷成：东北财经大学副教授。)

要彻底废除对征税完成任务、超额完成任务的奖励制度；废除大量的收费，即使保留的，也要废除超收奖励和罚款分成的不合理体制，使征税和收费机关不收过头税费。