农田水利为何一直在“吃老本”

许兰武　文　非　翟新颖

在刚刚过去的这个冬天，河南、山东、安徽、甘肃、宁夏、山西等省区的示意图上，是大片大片深浅程度不一的干旱警示。华北大部分地区正遭遇着50年来罕见的大旱，持续时间之长、受旱范围之广、受旱程度之重均为历史罕见。

进入3月份，随着天气变化以及各地人工降雨等措施的实施，我国北方的旱情逐渐缓解，但大旱却旱出了农村水利设施建设的短板。

据《40年水利建设成就—水利统计资料》（水利部计划司1990）显示：截至“五五计划”结束时的1979年，全国拥有有效灌溉面积7.3亿亩，占世界灌溉面积的1/4，居世界首位；灌溉密度（灌溉面积占实际耕作面积的比例）提高到了46%；人均灌溉面积超过了世界人均水平。

建国后前30年我国的农村水利设施建设水平有如此的高度，但30年后，事实表明，这个比例却还是在原地踏步。据水利部统计，改革开放30年来，我国相继建设各类水库827座。而数据显示，从1949年至1979年的30年间，我国共建成大、中、小（10万立方米以上）型水库8.6万座。截至目前，全国已累计建成大中小型水库87085座。

827对比87085，30年来我国农田水利一直处于“吃老本”的状态。

政策倾斜与农田水利

纵观我国历史，一部社会发展史就是一部农业史，而一部农业史就是一部农田水利史。

历史资料显示，改革开放前，农业投资占到整个国有单位投资比重的5%以上，而到1995年，农业投资的比重只有2%。随着国家经济重心向城市的转移，农村原有的基础设施因缺乏维修管理资金致使效益衰减严重。“国家的投资都在大江大河的治理上，反而忽略了与农民最密切相关的沟、塘、渠。”农业问题专家、中国人民大学教授郑风田说。

有专家认为，此次的旱灾，“主要是因为气候异常所造成，同时在水利设施等方面来说，如果我们能够充分利用各种水利设施，也不会演化成农作物灌溉困难以及人畜饮水困难等问题。干旱与其他灾害相比，发展比较缓慢。但是如果折合成经济损失来平均计算，可能干旱带来的损失要比洪涝等其他灾害还要严重。”虽然国家近几年对于这方面的投入并不少，不过与实际的需求相比还是有些差距。

从另一角度来看，这场大旱对于多年隐匿的农村水利设施建设来说未尝不是一件好事。

在刚刚过去的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确指出，要“加强农业基础设施和农村民生工程建设。大规模开展土地整治，实行田、水、路、林综合治理，推进中低产田改造，建设高标准农田。加快大中型和重点小型病险水库除险加固进度，加强灌区改造和小型农田水利建设”，小型农田水利建设已被提上日程，日益引起重视。

此前，在2月1日颁发的中央一号文件中，明确提出两个“大幅度”，即大幅度增加对小型农田水利建设的专项资金、大幅度增加对病险水库除险加固的投入力度。

当前，农田水利设施的建设任务十分艰巨，在加大资金投入的同时，对建好的农田水利设施的日常维护同样非常重要，这样在关键时刻就能充分发挥它应有的作用。

种田人的积极性最关键

而深入看来，仅仅加大对水利设施的投入还远远不够。随着大批农村青年外出务工，农田灌溉设施建设更是面临着新的困境。农村水利设施的逐渐衰减其实牵扯到方方面面的问题。其中，农民种粮积极性尤其重要。

现在农村土地闲置或荒废的现象逐渐严重。在经济利益的驱使下，农民没有种粮的积极性，水利设施的荒置也就在意料之中。如何提高农民的种粮积极性，仍然涉及到“三农”问题。

“三农”问题也依然是今年“两会”的重中之重。在温总理的《政府工作报告》中，“巩固和加强农业基础设施建设，促进农业稳定发展和农民持续增收”是今后工作的重点。

此次大旱中，不仅暴露了水利设施的滞后问题，也暴露出农民的种地成本问题。有些地方的浇地成本甚至超过了农民种地所得的收入，这让很多农民觉得不划算。并且比起在家种地，进城打工赚的钱要多得多。虽然国家又加大了对于种粮的几大补贴，但仍不足以把农民从城市重新“拉回”乡下。重点还在于促进农村经济发展，努力使农民增收。

抗旱不受宠

长期以来，由于农业对GDP贡献不大，对地方财政贡献不大，所以在地方发展计划中总是成为被一带而过的角色。这场旱灾为我们敲响了警钟。

首先，过去，抗旱所获的资金投入比重很小。这跟我国经济发展的特点相关。新中国建立初期，我国是典型的农业大国，再加上重农不重商的传统，农业在这个时期有长足发展。上世纪五六十年代我国大兴水利，固然有天灾的因素，但农业在国民经济中的绝对比重是更为决定性的原因。以当时的产粮大省河南为例，工业基本处于起步阶段，农业是财政收入的主要来源，干旱对于财政收入造成极大影响，因此抗旱救灾，乃至水利设施的修建是重中之重。

改革开放以来，我国第二、第三产业开始得到重视并取得了发展，各个产业的发展有了良好的分工，农业因此不再占有主导地位。与之相对应，对于农业的投入与前一阶段相比有所减少，对于农田水利基础设施的投入也相应的在减少。

根据国际间的惯例，一国水利工程的总投入，约占GDP的0.6%～0.8%，底线是0.5%。但在中国，却一度徘徊在0.2%左右。

即使在这不多的0.2%中，与防洪相比，抗旱的投入也非常少。自1998年洪灾之后，国家加大了对防洪的投入力度，但抗旱却有些被“遗忘”了。就是在很多水利学家的眼中，“抗旱不受宠”的现象也一直存在。

水利设施也承包

上世纪五六十年代兴修的水利，是集体经济时代的产物，是跟随着农村合作化的脚步同时进行的。据资料统计，1949年，全国仅有8座水库，而到了1979年，大中型水库就有8.5万座，还有数不清的中小水库和分布密集的干渠支流，全国有效灌溉面积达7.3亿亩，占整个世界灌溉面积的1/4，居世界首位，人均灌溉面积超过了世界人均水平很多。

自1980年以来，家庭联产承包责任制的广为推行，极大地提高了农民劳动积极性，粮食产量也一度节节攀升。但农田分到了农民自己的手里，基础水利设施随之也“分”了下来，现存灌溉系统，小到沟渠、引水沟、机井，大到水库、人工湖等，有的被承包给个人，有的虽仍属于集体，但经费等随之而来的问题也让这些水利设施的维护、管理、修缮成了无人解决的大问题，于是这些设施的抗旱能力大大减弱，甚至逐渐荒废。

此外，由于干旱每年都不同程度地存在着，而水资源是有限的，因此水的价值日益凸显，有些地方就出现了“买水”等市场行为。在巨大利益的驱使下，村民对于水的争夺战愈演愈烈，有些人自己打机井，过度抽取地下水，导致地下水位的急速下降。杂乱无序的用水行为，既加重了对于资源的破坏，又在无形中提高了用水成本。

更进一步看，或许落后的农田水利设施还并不是最严重的问题。我国是个严重贫水的国家，水资源总量虽多，但人均量并不丰富。由于水污染、水资源浪费等问题的存在，我国水资源的供需矛盾日益尖锐。

农业是国民经济的基础，水利是农业的命脉。这场旱灾既是对农业和粮食安全的威胁，也是一个亡羊补牢的契机，我们要真正把农业作为基础产业，在水利建设上合理规划，加大投入，优化配置水资源，提高水资源的使用效率和效益，最终使可持续利用的水资源支撑起社会经济的可持续发展。