应急管理制度中存在的伦理价值问题及完善措施

张　丽

【摘 要】 在各种突发事件和自然灾害频频发生时，我国应急管理制度的缺陷不断凸显，引发了一系列的制度伦理价值问题。所以，在制度的伦理建设方面：一要在政府应急制度行为中坚持正确的道德理念。二要明确政府应急制度行为的道德原则。三要建立规范政府制度行为的道德保障系统。以便更好地发挥政府的职能。

【关键词】 应急管理；伦理价值；政府行为；应急制度；突发事件

一、提高行政伦理道德水平的意义及必要性

1、行政伦理道德规范是应急管理中不可或缺的部分

人类进入21世纪以来，面临着各种各样的突发事件，如SARS事件、美国的“9．11事件”、全球恐怖主义等，这使得应急管理成为各国政府关注的焦点。SARS疫情、重庆开县“12．23”井喷事故和其他地区频发的矿难事故等也使应急管理成为中国政府的重要职能之一。然而危机过后，社会各界只是从机制、程序等方面对政府应急管理中的问题进行讨论，而对应急管理中的行政道德问题没有给予过多的关注。SARS疫情过后，把政府应急管理视为一门以科学技术为基础的科学。诚然，科学技术是应急管理的支柱，但是应急管理不能只依靠科学技术而忽略伦理问题。应急事件一般具有突发性、紧迫性、危害性等特点，因而在应急管理中，行政人员往往要面临很多重要且尖锐的道德伦理冲突和抉择。如果行政人员的道德水平不高，做出了有违伦理道德的抉择，那么就会降低应急管理的效果。因此，提高行政人员的行政道德水平，对于应急管理有着重大意义。同时，在非典疫情中也反映出一定的行政道德问题。如某些人对隔离期间吃饭、饮水方面的抱怨；有的地方也出现过没有及时给被隔离人员提供足够的食品、饮水等情况；甚至还出现由于被隔离人员不满政府的隔离措施而逃跑，乃至暴力抗法事件。这些现象反映出政府应急管理中“以人为本”精神在一定程度上的欠缺。社会危机的出现，不仅会对人们的生命财产以及公共利益带来威胁，而且会对社会的基本价值观念带来严峻的考验，造成极度的不安、不满、不稳定及不合作，甚至还会对政府执政的合法性带来冲击。因此，在应急管理中，政府不仅要科学制定应急政策措施，还应该对应急政策实施过程中出现的伦理道德问题做出积极的回应，把伦理道德规范与科学决策结合起来，使之成为应急管理中不可或缺的部分，以达到建立政府公信力、争取公众支持与参与、增强社会凝聚力、稳定社会并最终度过危机期的目标。

2、危机伦理意识是保证应急管理取得成效的重要精神资源

首先，法律法规在应急管理中的基础性作用进一步凸显。汶川地震发生一小时后，中央就作出重大决策，温家宝总理飞赴地震灾区并随即成立了抗震救灾指挥部，国家减灾委紧急启动了一级应急响应。当地政府以及各职能部门也纷纷启动了突发公共事件地方应急预案。在这次抗震救灾过程中，以各种应急法律法规为基础，以有关应急预案为依据，以各级政府应急管理机构为组织的应急法治体系发挥了很大力量。应急法制体系不仅强化了政府应急管理的责任，规范了政府应急管理状态下的行政权力，而且也有效捍卫了公民在应急状态下的基本权利，规定了公民在应急时期的法律义务，使灾后的应急响应在无序的废墟上能够有序地展开。这充分体现了公共管理的基本原则（以人为本，为人民服务）和正直负责，依法管理的公共管理伦理规范。

其次，责任政府的伦理理念在这次地震应急救灾中得到强化。责任制度既是现代民主政治的主要标识，也是政府应急管理效率、效能和效益的体制保障。责任有积极与消极之分，积极责任不仅包括正确地做事，也要做正确的事，不仅要做法律上规定的事情，也要做道德上要求的事情。在这次抗震救灾中，包括政府公务人员在内的各种应急力量，不分职务高低、资历深浅、年龄长幼，都以一种对灾区人民生命负责、对党和国家事业负责、对历史负责的态度全身心投入其中。

再次，伦理意识对于应急管理效能的促进作用在汶川地震中得到验证。公共职业伦理是保证公共管理民主化、合法化、人文化的主要途径，危机伦理意识是保证应急管理取得成效的重要精神资源。在灾难面前，公务人员的伦理品质如何，考验我们政府的决策能力和动员能力，考验民族的文化价值取向。在这次抗震救灾过程中，民众对于公务人员傲慢、冷漠、自私、贪婪等品性所持的偏见一扫而空，中国人身上所具有的责任、爱心、真诚、勇敢、正义等优秀伦理品质，在各级公务员身上得到了充分体现。这些优秀的伦理品质不仅有效化解了民众与公共部门之间的精神隔阂，缩短了市民社会与公共领域的心理距离，也维系了应急管理的政治合法性，使熠熠生辉的精神力量转化为应急救援中的物质性力量，提高了应急救援的推进速度和效能。

二、应急管理制度存在的伦理价值问题及完善的措施

1、应急管理制度存在的伦理价值问题

首先，应急管理制度主要存在以下几个方面的问题：一是法制机制建设有待进一步加强。防灾减灾、安全生产应急救援等方面法律法规尚不健全，政府、企业和个人的应急管理责任和义务不够明确。二是预案体系建设有待进一步推进。一些地方和单位，特别是基层社区乡村的应急预案仍然不够完善，应急演练开展不够，有些演练针对性、操作性不强。三是机构队伍建设有待进一步强化。部分市（地）、县（市）政府尚未设立应急管理办事机构，现有应急管理机构普遍存在职责不明、人员不足、业务素质有待提高等问题。四是投入保障机制有待进一步健全。各级财政对防汛抗旱、倒房重建等方面的补助标准仍然偏低，灾害保险工作相对滞后。五是物资装备水平有待进一步提高。应急物资储备体系尚不完善，储备物资种类、数量偏少，一些专业应急队伍缺乏必要的资金和技术装备保障。六是监测预警体系有待进一步完善。灾害监测预警网络不够健全，预测预报尚不够准确、及时。七是宣传教育培训工作有待进一步加强。应急知识宣传教育和普及工作不够，公众安全防范意识和自救互救能力仍待提高，突发公共事件信息发布机制建设相对滞后。

其次，应急管理制度存在着一些伦理价值方面的问题：一是制度的缺陷引发了一系列的制度伦理问题，同时这也被一些学者称为制度缺位。所谓制度缺位，是指制度中内涵的伦理精神没有充分地在制度的安排中体现出来，致使制度的某些伦理要求没有到位，形成制度的伦理盲区。（制度的伦理［J］www．net．cn）我国的应急管理制度仍然存在这一方面的问题。例如，全心全意为人民服务（即为人民服务）是公共管理伦理的基本原则，如何通过具体的制度设计与安排使之真正纳入制度体系，并使之具有切实可靠的制度保障，目前还难尽人意；社会主义的民主、自由、平等、正义等伦理价值既体现社会主义特征又体现时代精神的价值观念，更多的还只是停留在意识形态领域，还没有真正形成制度要素；作为制度基本要素和伦理关注的重点目标的社会公正，还没有真正在制度中结构化和程序化。在大地震中因为制度的一些缺陷，使得一些领导人不得不采取一些非常时期的非常措施。这与人们平日里所倡导的道德伦理出现了错位。二是应急管理出现的制度虚设。由于我国的制度创新在时间和逻辑上均优先于民众的观念更新，因而人们的观念变革和思想更新和制度创新相比显得相当滞后。这样，旧的思想观念、思维方式和行为方式就会与新的体制发生冲突。人们想的不是如何去认同制度、服从制度，而是千方百计利用权力、人情、关系等去争取制度的“豁免权”。例如，在这次大地震中，一些大城市（如成都）领导人为了自身的利益擅自非法挪用帐篷、矿泉水等送往灾区的物资，导致几十名政府官员被撤职。这些都使得制度因缺乏社会成员精神品质的支持而流于形式，严重影响了制度的规范和价值导向功能。三是应急制度的伦理功能不够协调。在我国的现实中，制度的凝聚功能、演示功能、调节功能和规范功能并没有做到协调一致；由于制度缺位，致使制度的凝聚和演示功能并没真正体现出来；而最大的问题在于规范功能本身就不规范，也严重地影响了凝聚、演示和调节功能的正常发挥。

2、完善我国应急管理制度伦理价值的措施

首先，在制度方面：一要完善公共危机立法，加快法制机制建设。二要加强机构队伍建设，完善协调联动机制和公共危机的管理机制。三要完善应急预案体系，建立公共风险的监测，预警机制，提高公共风险的分析和预警能力，加强培训演练工作。四要健全投入保障机制，提高物资装备水平。五要健全监测预警网络，全面落实防范措施。六要加强基层应急管理，做好科普宣教工作。七要积极推动各项改革，化解和消除转轨经济中公共危机的各种诱因。八要增强对公民危机意识的教育，培养公民正确的应急价值观和正确的伦理价值观。

其次，在制度的伦理建设方面：第一，在政府应急制度行为中坚持正确的道德理念。理念是行为的指导思想和行为人价值观念的体现，它对主体的行为有着制导和决定性作用。政府应急制度行为实质上是人格化的政府组织在一定的理念指导下进行的，因此人格化的政府组织必须遵循一定的道德理念。现阶段政府制度行为的道德理念应该真正体现“三个代表”，体现人民的政府除了人民以外没有任何私利。真正的能够发挥我国应急制度的作用。第二，明确政府应急制度行为的道德原则。道德原则是道德理念在实际行动中的体现，也是对主体行为的道德要求。我国应急管理制度应该凸显为人民服务这一基本的伦理原则，自始至终把人民的利益放在第一位。第三，建立规范政府制度行为的道德保障系统。从他律的角度分析，政府制度行为的道德理性需要接受公众的监督，特别是在市场经济运行中要正确处理政府与利益关系人的利益关系，这样才能保证政府制度行为道德的科学制定和切实实施。政府制度行为的道德保障系统主要有：法律制度的监督，行政程序的监督，社会舆论的监督。在制度伦理建设中，他律是必要的，但自律也是不可缺少的。政府制度行为的道德生成主观上靠政府的行政教育和行政修养，自觉培养政府组织的道德人格。政府组织的行政教育是对行政组织的工作人员进行政府制度的理性认识、道德情感、公正意识、社会合目的性信念和社会道德主流习惯的教育和培养，以提高政府制度行为主体的道德认识、陶冶政府制度行为主体的道德情感、锻炼其行政道德意志、确立其行政道德信念，最后养成政府制度行为的道德习惯。

【参考文献】

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［4］ 肖平．公共管理伦理导论—理论与实践［M］．西南交通大学出版社，2007．3．

【作者简介】

张丽，西南交通大学公共管理学院05级公共管理专业本科生．