由汶川抗震救灾看我国应急动员能力建设

龚　朴

［摘 要］ 地震如同洪水、冰雪、“非典”等自然灾害一样，对人类的生存构成巨大的威胁和危害，是战争之外的重大不安全因素。2008年5月12日我国发生的汶川特大地震，直接向中国共产党、中国政府、中国军队和全体中国人民发出了巨大挑战。这次特大地震灾害，全面检验了改革开放三十年来我国应急动员能力建设和国防动员能力建设的基础和功效。

［关键词］ 汶川抗震救灾 应急动员能力建设 国防动员能力建设 国家安全

汶川大特大地震发生以后，在中国共产党领导下，中国人民万众一心，众志成城，谱写了一曲英勇无畏、不屈不饶的抗震抗灾壮歌，令全世界为之震撼。在抗震救灾过程中，中国政府所展现出的有力有序有效的应急动员和抢险救灾能力，也使世界各国惊叹。这次抗震救灾应急动员行动，充分展示了改革开放30年来我国国防动员建设的成果，同时也为继续加强国家应急动员能力建设指明了方向。

一、以军队为核心的快速动员能力建设卓有成效

快速动员能力，是现代国防动员实力的集中体现，也是应对包括战争在内的各种国家安全威胁的保证。军队作为巩固政权、保护人民生命财产和维护国家安全稳定的中坚力量，具有反应迅速、突击力强、战斗力强、执行力强、自我保障力强、持续行动力强、人员物资装备集中充足等优势，一直以来，都是我国应对突发事件力量的主体，是国家应急快速动员建设的核心和重点。近年来，在不断总结应对各类突发事件经验和教训的基础上，我国高度重视应急快速动员能力的建设，政府和军队都有针对性地加强了对应对非战争安全威胁和各类突发事件动员理论的研究。军地各级相应建立起一套较成熟的处突预案和应急机制，注重做好快速动员的平时准备，保持精干的、具有快反能力的队伍，储备一定数量的装备和物资，特别是军队加强了非战争军事行动的研究和训练。2001年7月总参军训部出版了《中国人民解放军非战争行动训练教材》，印发全军使用，作为军队非战争军事行动训练的基本依据。2002年9月，军队在军事训练条例中增加了有关“非战争军事行动”的训练内容，要求根据任务需要，进行非战争军事行动的训练，提高军队在和平时期应对突发事件、完成多样化军事任务的能力。［1］

这次抗震救灾，是对我国处置突发事件应急动员的全面考验。正是因为在快速动员能力建设上的不懈努力，与以往面临重大突发事件一样，这次救灾国家紧急调动了军队和武警最精锐的力量进行应对。中国军队动员、集结与投送速度之快，数量、兵种、装备之多，机动距离之远，都令世界惊叹。2008年5月12日14时28分，四川省汶川地区发生8.0级地震。震后13分钟，军队就启动了应急机制。14时42分，总参作战部发出了第一道命令，要求北京军区某集团军的工兵团作好集结救援的准备。14时49分，成都军区派出4架直升机侦查灾情，驻灾区附近6100名解放军与3000余名武警官兵开赴灾区。15时许，汶川驻军和武警部队已开始救援行动。据新华社报道，从5月12日下午14时28分地震发生到13日6时30分，不到一天时间，解放军和武警部队投入抗震救灾的兵力达16760人。13日，总参谋部下令济南军区、成都军区和空军向灾区紧急增援34000多人，采取空中、铁路、摩托化甚至徒步机动的方式，多军兵种、远距离、多路同步向灾区开进。总后勤部组织10支医疗队和防疫队，也采取空中输送方式，紧急投送到灾区；由军队人员、武警总医院医护人员和地震救援专家共同组成的国家地震灾害紧急救援队227人，于13日0时50分到达都江堰灾区展开救援。截至13日17时，军队已紧急出动近5万兵力奔赴灾区，其中2万多官兵已抵达救灾现场展开救援。从14日13时开始，海军陆战队出动2500名官兵，携带推土机、挖掘机、装载机、自卸车、电台车、程控交换车、救护车、防疫车、x光车、消毒挂车等各种专业工程和救援车辆，以摩步化形式机动1800多公里开赴灾区，48小时后抵达灾区展开救援。仅5月13日，总参谋部就组织出动22架军用运输机，并按照应急预案，依据《民用运力国防动员条例》，首次征用民用客机12架，在恶劣气候条件下不间断飞行79架次，于14日凌晨将集结于洛阳机场的某机械化步兵师5000官兵，在武汉、开封等地集结的空降兵部队6420名官兵及装备，成功运输到成都附近4个机场。这一天创下了解放军军史和中国航空史上单日出动飞机最多、飞行架次最多、投送兵力最多的航空输送行动纪录。截至救灾第一阶段结束，已有超过20个军兵种的专业部队，以立体机动方式抵达灾区救援，军队和武警调动兵力数目不断攀升，达到13.7万人。

在党中央、国务院、中央军委作出调遣军队展开救灾的决定，总参谋部下达行动命令之后，军队处置突发事件领导小组和各大单位的应急指挥机制，立即全力运转起来，充分反应了军队处理突发事件的应急机制建立之后，实际运行的效果和军队整体快速动员能力的增强。

二、以政府为主体的军地联合、军民结合的一体化动员体系正在形成

自1998年抗洪抢险以来，我国在应对一系列严重威胁国家、人民安全的突发事件的实践中，充分认识到建设平战结合动员体系的重要性和紧迫性。近年来，动员理论界普遍认为，要突出政府在国防动员建设中的主体地位，在政府的统一调度指挥下，充分整合调配社会资源应对突发事件，发挥国防动员系统在应对突发事件和非传统安全威胁时的关键作用。国防动员必须进行“一体化”建设，贯彻军民结合、平战结合、联合动员的要求，实施一体化动员。经过对近年来应急行动的总结，我国正努力建立军民结合、军地一体、各行业部门通力合作的一体化动员和指挥体制，在法律上也在逐步加大对这项工作的立法。国务院、中央军委颁布的《军队参加抢险救灾条例》中就明确规定：“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行动由军队负责指挥。”［2］

这次抗震救灾，令人印象最深刻的就是以政府为主体的一体化动员与指挥系统的高效运转。地震发生一小时后，胡锦涛总书记就作出重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全，为此次救灾行动订立了鲜明伟大的主题，以人为本！温家宝总理代表政府在地震发生两小时后就飞赴灾区指挥救灾工作。5月12日晚，中共中央政治局召开常委会议，全面部署救灾工作，决定成立抗震救灾总指挥部，由温家宝任总指挥，全面统一领导灾区抗震救灾事务。国家针对灾情紧急启动一级救灾应急响应。迅速成立抗震救灾总指挥部，建立军地跨部门联合行动指挥机制，突出政府在非战争应急行动中的领导核心作用，是这次抗灾指挥的一大亮点。综合来看，政府主导下的抗震救灾，凸显以下特点：科学决策水平提高、救灾主题鲜明目标明确、应对预案和计划完善清晰、救灾措施有力有序有效、指挥调度统一筹划高效整合、危机管理机制成熟反应灵敏、救灾体系妥善协调步调一致。整个救灾过程，充分展现了政府集中统一领导的权威性和社会主义祖国应对突发事件时的强大社会动员能力，以及团结、坚强、高效的危机处理能力。

三、政治精神动员发挥巨大作用，极大地调动了全社会乃至全世界的力量应对突发事件

这次抗震救灾，我国以透明、直观、迅速、开放和密集的灾情及救援信息发布为手段，以现代化传媒机器为载体，以以人为本的社会主义核心价值体系为精神旗帜，以不屈不饶、众志成城、万众一心、共克时艰的抗震精神为精神坐标，在稳定住大局人心的基础上，成功实施了及时有力、广泛深入的全国、全民族政治大动员；引导中国社会乃至整个华人世界，将中华民族爱国主义和英雄主义传统、优秀的民族精神和传统美德，同现代人文精神、改革开放30年所积累的民主精神、公民精神成功地融为一体，重新确立了崇尚牺牲奉献的道德价值评判氛围，凝聚了华夏儿女的同胞情、爱国心和民族魂，在国人的精神世界诱发了一种井喷式的道德观和价值信仰的升华，为中国现代社会的发展带来了一次伟大的精神洗礼。

正是这种符合人性终极关怀、充满先进人文精神和民族自尊自强自爱文化的政治精神动员，为我们的党和政府树立起现代国家执政党和服务性政府开放为民的良好形象，以共同的价值追求赢得了全世界的尊敬与支持。第一次，世界各国放下了政治偏见，踊跃调动起人力物力财力资源援助中国抗灾；也是第一次，中国以坚强不屈、自信开放的形象和胸怀接纳世界的援助。唯有自尊自信自强不息的民族，才会得到世界的敬佩。几乎全球舆论都被波澜壮阔的中国精神和众志成城的抗灾壮举所感动，在对地震灾害损失给予同情的基础上，与我们感同身受，并对中国崇高的精神品质给予了赞扬。

这次抗震救灾的实践，无可辩驳地证明了政治动员在国防动员特别是处突应急动员中的关键性作用，也显示了政治精神优势在凝聚力量、激发斗志和争取国际支援方面的巨大能量。我们要大力凝炼弘扬伟大的抗震救灾精神，并以此为契机，努力构建中华民族核心价值体系与道德信仰，与时俱进地加强国家政治动员体系的现代化建设，进一步完善精神舆论动员机制，制定科学完善、具有针对性的政治动员预案和计划，为国家攻坚克难、应对危局打下坚实的政治基础，提供强大的精神动力。

四、以科学发展观为指导，推动应急动员建设进一步科学全面发展

这次抗震救灾过程中，我国面对了诸多困难，也暴露出我国应急动员和处突能力建设方面还存在的不足。但是我们迎难而上，直面发展中存在的问题，创造性地改进工作，克服困难，取得了抗震救灾重大阶段性胜利。在今后的应急动员建设中，我们必须坚持以科学发展观为指导，将动员建设纳入到经济社会发展整体规划之中，科学全面地夯实应急动员基础，针对实践中反映出来的不足之处，加以深入研究，使之不断完善。总结救灾第一阶段的应急动员情况，我认为至少有以下几个方面将是未来开展应急动员建设应着重解决的问题：

一是继续大力加强国防动员法规体系的建设，完善应急动员的立法，使动员行动的全过程都有法可依。要通过立法，理顺应急动员体系的指挥关系；要以细致而有针对性的动员法规，而非行政命令，规范各类应急动员行动；要依照法律，切实加强动员体系平时建设的监督；要以法律形式，规定社会各行业、部门在应对突发事件时所承担的义务，进一步完善相关征用征召法律；对志愿者的动员及其行为，要专门立法规范并予以保护，等等。

二是进一步完善各种突发事件的动员预案，建立一定数量的、具有快反能力和专门技术装备的专业化应急队伍，加强专业人员的培训、储备和应急动员演练。应对不同类型的突发事件，必须有完善细致的预案，并且可从相关专业队伍中抽编组成预备应急队伍。这次抗震救灾，尽管军队与武警动员迅速，兵力投送及时，但是由于一般部队缺乏专业救灾训练和装备支持，救援效率有限。武警消防救援队伍作为专业救援力量，应在平时加强集中统一编组，配备较完善的快速动员和远距离投送预案，实施综合应急演练；相关专业部队如工程兵部队、水电部队，也应加强应对各种自然灾害的训练；针对不同的突发事件，医疗卫生系统必须进一步加强预备医疗救援队伍的编练，对可能面对的不同类型的伤病员，制定专门救治预案，突出心理干预与治疗的研究，等等。

三是坚持以人为本，继续加强军队应急动员能力建设，针对不同类型的应急任务，做好装备配备和后勤保障预案，加强装备研究与建设；提高复杂战场环境下远程兵力、装备投送能力，进一步加强陆军航空兵建设。在这次抗震救灾中，部队直升机运力的不足、工程机械不足、野战机动通信能力以及在复杂天侯地形条件下兵力投送能力有待提高等问题，有目共睹；在道路不通，部队轻装前进的情况下，还发生了粮食补给跟不上的情况，这也暴露出应付特殊环境的、高效能野战应急口粮和单兵携行装具配备的欠缺；同时，我军野战救生装备和移动定位系统的配备尤待加强。

四是国家要针对可能出现的多种紧急事态，有重点地加强战略应急储备和工业动员机制建设。这次应对大面积严重地震灾害，灾区在帐篷、燃油、粮食、药品等多种物资供应上都一度出现紧张现象，这一方面反映出我国在应急战略物资储备方面有待加强，另一方面也反映出我国工业应急动员转产机制不完善，动员工业实施战略生产的预案不充分，缺乏相应法律制约。救灾中，我国凭借30年改革开放建设所积累的雄厚国力和出色的国民工业紧急生产能力，迅速解决了物资供应问题。但实践提醒我们，必须加强战略储备预想，有针对性地积累相当数量的重要战略物资，确保应急动员行动的主动权；同时，要加大对国民工业动员机制的建设，贯彻有法可依、平战结合、预有方案的方针，为应对非常事态储备坚实的产业潜力。○

参考文献：

［1］肖天亮：关于非战争军事行动的理论思考［J］.国防大学学报，2008（5）,23.

［2］国防大学危机管理中心：建立大中城市处置突发事件，军地跨部门联合行动指挥机制的思考［J］.国防大学学报，2008（5）,43.

责任编辑 张荣辉