对我国“贷款修路，收费还贷”公路投融资模式的探讨

向朝晖

摘要：文章通过回顾“贷款修路、收费还贷”公路投融资模式在我国的形成与发展，分析借鉴国外公路投融资发展状况。同时，根据我国经济社会发展水平、公路建设发展阶段，并基于公路准公共产品的经济属性。认为“贷款修路、收费还贷”在今后一段时期内仍将是我国公路投融资主要模式，但该模式最终应成为政府公共财政投资建设公路模式的重要和有益补充。

关键词：公路建设投融资“贷款修路、收费还贷”

中图分类号：F830.571文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)03-052-02

2008年12月22日，财政部、交通运输部等六部委宣布，从2009年1月1日起，在全国范围内统一取消公路养路费等六项收费，以调高燃油消费税单位税额予以取代，同时起逐步取消政府还贷二级公路(含二级公路上的桥梁、隧道)车辆通行费。在这次税费改革过程中，引起热议的全面取消车辆通行费则未纳入本次改革范围，二级以上公路将继续征收车辆通行费。与此同时，交通运输部明确表示，国家将继续实行收费公路政策，从国家政策层面认可“贷款修路，收费还贷”的公路投融资模式继续发挥重要作用。本文通过回顾我国“贷款修路、收费还贷”公路投融资模式的形成与发展。介绍国外公路建设尤其是收费高速公路投融资体制模式，并以此为借鉴，分析了我国“贷款修路、收费还贷”公路投融资模式的发展趋势和前景。

一、我国“贷款修路，收费还贷”公路投融资模式的形成与发展

建国初期，公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其他公路的建设与管理权全部下放到地方，中央政府基本建设中从此不再编列公路建设项目，而改由地方政府计划安排。在计划经济体制之下，公路建设投资主体单一，政府是唯一的投资主体，而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方，地方政府由于财力有限，难以拿出充足的资金发展公路。公路建设长期落后于经济社会发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难，运力与运输要求的矛盾日益突出。

改革开放后，随着国民经济发展的迫切需要，各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置，开始了公路投融资体制改革。1984年，国务院做出允许贷款或集资修路收取车辆通行费(即“贷款修路，收费还贷”)的决定。1997年颁布的《公路法》，以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让做出了明确规定。这些改革措施，极大地调动了各级政府加快公路建设的积极性，各地在实践中，以“贷款修路，收费还贷”模式为基础，创造、衍生出了很多行之有效的公路投融资方式，归纳起来大致有如下几种：(1)以各级交通主管部门做项目业主，贷款修路、收费还贷；(2)由各级政府集资修建收费公路；(3)利用外国政府和银行贷款修路；(4)鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路，包括股份制、BOT、BTO方式等；(5)出售转让现有收费公路的全部或部分经营权，转让收益再投入新路建设，滚动发展；(6)选择经济效益前景好的高等级公路产权，成立股份有限公司，向社会发行股票，在资本市场上市融资。这些投融资方式通过创新投资主体、融资渠道和组织管理模式，实现了一定程度的创新和发展。但无论上述哪种投融资模式，其偿还贷款、收回投资和获得利润的方式无一例外地都是全部或主要通过对公路项目收费实现的，上述各种公路投融资方式可统称为广义的“贷款修路，收费还贷”公路投融资模式。

公路投融资体制改革，尤其是“贷款修路，收费还贷”模式的采用，有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制和模式下，我国高速公路从无到有。迅速发展，截至2007年年底，全国公路总里程达到358.4万公里，其中高速公路5.4万公里，居世界第二。在全国公路网中，95％的高速公路、61％的一级公路、42％的二级公路都是靠收费公路发展起来的。实践证明，收费公路政策和“贷款修路，收费还贷”公路投融资模式对于推进我国公路交通的发展，缓解公路交通的制约，适应国民经济发展和社会发展的需要，起到了重要的作用。

二、国外公路投融资体制状况

公路投融资一直是各国在发展公路过程中最为关注的问题，很多国家都通过立法和行政手段建立起一套行之有效的公路投融资管理制度，以适应不同时期公路发展的需要。世界各国公路投融资体制主要有三种形式：

1中央财政制。中央财政制是在高速公路建设之初各国普遍采用的公路建设传统投资体制，目前实行这一制度的国家主要集中在欧洲，如英国、法国、丹麦、荷兰、西班牙、瑞典等国家。英国虽然有燃油税和车辆注册税等公路使用者税收，但用于高速公路建设的资金与公路税收收入没有直接关系，主要来源于国家的财政拨款。中央财政制的优点是有利于国家统筹兼顾，当国家财力比较充足、对基础设施建设投入较多时，可以集中力量加快高速公路的建设。

2专项基金制。实行公路专项基金制的国家有美国、日本，澳大利亚等国家。将公路税收直接用于公路的建设、运营和管理，属于特定财源制度，以道路使用者为征收对象，体现了公平性的原则。公路使用者税收的税种包括以燃油税为主的消费税、汽车购置税和车辆使用税等。在这些税收中，燃油税的比重最大，一般占60％～80％。美国以公路使用者税收作为公路资金来源的主要渠道，税种由燃油税、车辆购置税和重车使用税等构成。为了保证公路建设有一个稳定的财源，澳大利亚于1989年建立“道路信托基金”，由汽油附加税和柴油税组成，并依据信托基金法的规定，按照一定的比例将公路基金分配到国家干线公路、城市干线以及地方道路项目上。采用专项基金制度，可以通过公路使用者税收的方式，建立公路各项费用支出与公路使用者的直接联系，其公平性和稳定性比中央财政制有明显的改善。同时，各国通过颁布公路专项基金方面的法律、法规，规范了公路基金的支配行为，提高了资金的利用率。

3项目融资。除了中央财政制和专项基金制，国际上目前普遍采用项目融资的方式，拓宽融资渠道，扩大公路尤其是高速公路的投融资规模。项目融资以特定的高速公路项目本身作为担保条件，依靠项目自身的投资价值进行融资。主要通过发行高速公路公司债券和股票，向金融机构贷款等方式，筹集高速公路建设所需资金，高速公路建成通车后，再用收取的通行费予以偿还。

对发达国家来说，收费公路投融资活动的对象绝大多数是高速公路或国家干线公路。各国当前收费公路融资活动从整体上呈现出两种状况：一种是以政府投入为主，并进一步发展资本市场融资。在美国，联邦资助是发展高速公路的主要资金来源。一般情况下联邦政府资金在项目投资中占90％左右，州政府资金占10％。但是美国部分州也存在一些收费公路，其建设资金主要来自非政府渠道，融资方式是发行公路债券。英

国1919年颁布了道路法，实行国家预算拨款制来资助收费公路；随后又建立了道路建设基金来资助收费公路，该基金由汽车牌照税和燃油税组成。1989年，英国政府宣布将更为直接地允许私人集资建设和管理道路。此后吸引非政府渠道资金的收费公路项目逐渐增多。融资方式除了推行BOT以外，出现了将高速公路的经营权进行有偿转让的融资方式，英国还建立了多种BoT行生形式，如DBFO(设计、建设、融资和运营)，目前已有4个高速公路项目、总造价为6亿美元的工程正在运用DBFO方式运作。另一种是对收费公路实行特许经营制度，收费公路融资比重较大。法国和意大利是实行特许制比较成熟的国家。法国于1969年对“高速公路法”进行了修订。通过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了高速公路建设资金的新来源。法国目前共有9家特许公司负责高速公路的建设和营运。法国高速公路发展基金会通过发行国内外债券、直接到国际金融市场融资等方式，为特许公司筹集资金。意大利从上世纪50年代开始创建特许公司，目前共有25个特许公司，建设了近5775公里的高速公路，占全国高速公路里程的89％。除发达国家外，一些发展中国家也成功地采用特许经营方式筹集资金建设高速公路，如马来西亚的南北高速公路、泰国的曼谷二期高速公路等。

基于项目融资的特许制有明确的融资主体，不论是直接利用受让方的自有资金，还是发行公司债券、募集股票资金，各种融资成本都可以通过项目自身的收益予以偿还，提高了融资的灵活性和资金的利用率，是对各国公路传统投融资体制有益的补充。

世界各国尤其是发达国家，尽管其公路投融资体制模式不断发展变化，开发了项目融资和收费偿还等模式，但项目融资和收费公路仍然只是作为公路建设的有益补充，而非主导。

三、我国“贷款修路、收费还贷”公路投融资体制模式发展趋势分析

1今后一段时期，“贷款修路、收费还贷”仍将是我国公路投融资主要模式，是筹集公路建设资金的重要渠道。这主要是由我国经济社会发展水平和我国公路建设发展阶段决定的。一方面，到目前为止，我国交通行业仍是瓶颈行业，公路建设还处于扩张期，规划的国家公路网尤其是高速公路网尚未建成。“十一五”期间，交通部确定的国家重点公路建设规划的13纵、15横，共28条路，规划总里程7.1万公里。到2010年，全国公路总里程要达到230万公里，全国高速公路通车里程达到6.5万公里，二级及以上公路里程达到45万公里，县乡公路达到180万公里。根据《国家高速公路网规划》，从2005年起到2030年，我国要新建高速公路5.1万公里，全国高速公路里程达到8.5万公里。按照《公路、水路交通“十一五”规划》及交通运输行业的中长期规划，国家对公路建设的投资预计达2.1万亿元。在保证原来的投资如期甚至提前完成的基础上，2008年底交通部又宣布酝酿追加2万亿以上以高速公路建设为主的交通投资规模用于拉动内需，总共是约5万亿投资规模。可见，我国公路建设任务还很繁重，高速公路建设造价高昂，需要规模巨大的资金投入。另一方面，尽管我国经济持续快速发展，2008年国内生产总值达30万亿元。财政收入达6万亿元，但近几年来我国政府的社会管理职能正在不断凸显，国家尚未建立起覆盖全民、保障充分的养老和医疗等社会保障机制，对教育、住房等民生领域和“三农”问题还需要长期巨额财政投入。今后政府财政收入的更大比例将用于社会保障支出、民生支出以及“三农”支出。短期内，政府很难有更多的财力用于投资公路建设，仅靠财政税收和发行国债筹集的资金远远无法满足公路建设投资规模，资金缺口巨大。与此同时，外资和民间资本充足，可以有效利用这些资本为公路建设的发展发挥积极作用。因此，今后一段时期，国家继续给予扶持政策，通过向国内外各类组织和机构贷款、直接到资本市场融资、吸引民间资本参与等方式筹集公路建设资金，允许收取车辆通行费方式予以偿还。在较短的时期内集中力量建成我国公路网和高速公路网的“贷款修路、收费还贷”公路投融资模式成为了必然选择。

2以“贷款修路、收费还贷”为基础的公路投融资方式还将进一步发展创新。今后发展方向主要在两个方面，一方面是融资方法和通道更加多元和灵活。除目前常见的集资、贷款、发行股票、经营权转让和股份制、BOT等方式外，今后发行企业债券是一个宽广有效的融资方法和渠道。我国在企业发行债券方面发展较慢，这既有信用环境问题，也有企业和社会的认知问题。发行债券优点明显，如利率比较低，可以当成资本金使用，可利用银行贷款利率变动为企业盈利等。笔者相信，随着国家政策放宽和进入新一轮降息周期，会有更多有实力、有信用的公路交通企业有条件发行债券，筹集公路建设资金。此外，BT、BTO、DBFO等衍生融资方式和融资券、信托、利息的借贷调贷、汇率的掉期保值等金融及其衍生工具也会更多地在公路投融资过程中出现。另一方面是在投资回收和获取收益方式上更加多样化，而不仅仅是依靠收取车辆通行费，从而提高公路项目的商业价值。一是实行公路项目沿线土地储备制度，公路企业从政府获得公路沿线土地，在项目实施过程中，通过土地整理和配套，实现土地一级开发的增值收益，这些开发收益将纳入公路投资的总盘子中，成为项目建设资金的重要来源。二是公路项目企业更多地开展多种经营。公路建设开发可创造巨大的商业价值，企业可利用公路沿线交通便利的有利条件，开展物业发展、广告、商业、加油站、维修和移动通信服务等经营活动，取得收益，为工程项目筹集资金。

3从长期看，“贷款修路、收费还贷”的公路投融资模式应成为政府公共财政投资公路建设的重要和有益补充。而不是主导。这是由公路的经济学属性决定的。公路作为典型的基础设施，具有准公共产品特性，属于政府财政投资领域。从严格的意义上说，公共产品是指在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品，称之为纯公共品。与此相对，私人产品是指具有消费的竞争性和排他性的产品即具有消费上的独立性的产品。在现实生活中，真正的纯公品并不很多，如国防、灯塔等，其他多数公共产品是介于纯公共品和私人产品两极之间，具有公共产品和私人产品双重属性的准公共产品或称混合产品。准公共品的特性可以从三个方面描述：(1)准公共品是具有外部性的私人产品；(2)准公共品是具有消费的竞争性但无排他性，或者具有消费的排他性但无竞争性的物品；(3)准公共品是俱乐部物品，其消费特征：一是有限的非竞争性即拥挤性。在一定的消费容量下，单个会员对俱乐部物品的消费不会影响其他会员对同一物品的消费，然而一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现。二是局部的排他性。俱乐部物品对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。公路交通具有拥挤性。在公路使用过程中，当车辆的数目从零增加到某一个正数达到了拥挤点时，就十分拥挤。在未超过拥挤点以前，增加额外的车辆不会发生竞争；超过拥挤点后，更多的车辆将减少总效用。准公共而且可以将不缴费买票者排除在外。所以公路表现出明显的准公共产品特性。纯公共产品的提供存在着市场失灵问题，需要政府完全承担。私人产品可通过市场解决它的供求问题，无需政府的直接提供；对于公路这样的准公共产品，政府的作用既要作为投资主体之一，参与直接提供；又要作为政策的制定者，进行政策扶持，发挥市场作用，实现有效供给。公路的经济特性决定了公路必须由政府主要承担，但由市场进行有效补充也必不可少。

我国与发达国家在公路(尤其是高速公路)建设投融资方式上经历了不同甚至是反向的发展过程。在发达国家。公路建设初期，大多是以政府财政资金投入，无论是中央财政制还是专项基金制，都通过一般税收或专门税收用于发展公路建设，这是传统的公路投资体制模式，也是基于公路是公共产品的经济特性。后来人们发现，政府并不能完全有效提供公路供给，于是从理论上基于公路又是具有非竞争性和局部排他性的准公共产品，实践中出现了项目融资等多元投融资体制模式，收费公路应运而生。我国的发展路径则恰恰相反，从1984年实行收费公路政策起，公路(尤其是高速公路)基本由市场提供，市场通过收取车辆通行费获得补偿和实现收益，完成“融资—投资—建设—营运、收费一再投资”的经济循环。从长期看，将和取消养路费一样，我国最终将取消大部分公路收费，以类似燃油税等税收方式予以取代。我国公路投融资体制模式，也将和西方发达国家一样，从不同方向最终实现和回归“政府主导、社会参与、市场运作”的以政府公共财政投资为主的多元投融资建设格局，“贷款修路、收费还贷”的公路投融资模式将成为政府公共财政投资的重要和有益补充。

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