完善我国督促程序立法的探析

摘要：督促程序是顺应商品经济社会对资金快速流转的需求而产生一种非讼程序。我国的《民事诉讼法》将督促程序作为专门的章节来规定，可见督促程序的重要意义。但是，从统计数据来看，督促程序在我国的司法实践中应用很少，这是什么原因呢？文章通过对督促程序的深入分析，提出了对完善督促程序立法的些许建议。

关键词：督促程序；支付令；债务人异议；普通程序

中图分类号：DF71 文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）08-0102-02

新《劳动合同法》施行后，劳动者遇到欠薪的问题时，可以直接上法院申请“支付令”，不必通过诉讼程序便可追讨薪水，快速为自己维权。5月5日下午，青田法院对运用支付令为31位工人讨得的10万元工资款进行集中发放。自此，支付令又入人们的视野。所谓“支付令”，即我国《民事诉讼法》第17章所规定的督促程序。督促程序主要用来解决债权债务关系明确的案件。它省去法庭实质性审理阶段，使债权人迅速获得具有强制执行效力的法律文书，从而实现自己的债权。然而，据统计，督促程序在我国的适用率一直非常之低。那么究竟是何原因

导致的呢？除了其自身存在的缺陷以外，与我国现行的诉讼制度的不完善也有很大的关系。那么如何完善这一制

度？下文便从督促程序的性质入手，分析其在适用方面存在的问题，并提出自己的一些建议。

一、督促程序的概念和性质

现代意义上的督促程序是进入资本主义之后，随着商品经济的发展而建立起来的。在德国1877年的民事诉讼中就率先有规定。接着在许多的大陆法系国家纷纷设置。我国自1991年颁布的《中国人民共和国民事诉讼法》专章规定了督促程序，2007修订后的《民事诉讼法》仍专章规定了督促程序，可见我国立法机关对督促程序的重视。我国民事诉讼法设置的督促程序是指债权人申请法院向债务人发出支付令，督促债务人给付以金钱、有价证券为内容的债务而采用的一种特殊程序。债权人请求债务人给付金钱、有价证券，如果债权人与债务人没有其他债务纠纷并且支付令能够送达债务人的，债权人可以向有管辖权的法院申请支付令，债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务或向人民法院提出书面异议。债务人在法定期间内不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行。

督促程序一般规定在特别程序中，在性质上可以把督促程序作为一种特别程序，复旦大学法学院教授章武生认为督促程序是一种兼具非诉讼程序又具有诉讼特点的程序，事实上，非诉讼程序与诉讼程序共同构成我国民事诉讼法律制度的整体，两者共同遵循民诉法的精神原则，两者虽有原则性差别,但也有不可割断的联系。非诉讼程序是指以起诉、判决以外的方法来处理特定民事法律关系一种程序，诉讼程序则是以起诉的方法，法院判决方式来解决纠纷的一种程序。督促程序更符合非诉讼程序的特征，但是这并不表示督促程序与诉讼程序根本对立，应该看到其亦带有诉讼程序的痕迹，因为督促程序的案件本属于诉讼程序解决的范畴，只是为了节省诉讼成本，提高办案的效率，同时考虑到债权债务关系单一性和独立性，立法才省去开庭审理等环节，形成带有拟似诉讼特征的非诉讼程序。两者的联系还表现在：在债务人提出异议后，我国民诉法规定终结督促程序，债权人可以向法院起诉。由此可见，督促程序并不是绝对的非诉讼程序，它是具有诉讼特征的非讼程序。

二、督促程序在我国司法实践中存在的问题

督促程序在颁布之初，确实为债权人实现债权起到积极的作用。但是随着实践的发展，督促程序制度本身的问题和立法上的缺陷也日渐暴露出来，其在我国适用不佳已经成为客观事实，直至今天，有人认为督促程序已经“名存实亡”。根据1997年《中国法律年鉴》的统计：1996年，全国法院适用督促程序的案件182930件，而同期共受理民事、经济案件4613778件，适用督促程序审理的案件在民事、经济案件总数中所占比例仅为约3.96%，适用普通诉讼程序审理的案件是适用督促程序审理案件的24倍多，可见督促程序在司法实践中利用率之低。为什么会出现督促程序如此低的适用率呢？本人认为督促程序在司法实践中主要存在以下几个问题：

（一）我国民事诉讼法对债务人提出异议缺少相关限制性规定

我国民事诉讼法及相关的司法解释规定：“支付令发出以后，如被申请人在法定期间内提出书面异议，支付令就自动失效，法院终结督促程序，告知债权人另行起诉。”这些规定对债务人异议缺少相关的限制性规定，促使债务人有机会逃避案件受理费，拖延时间以逃避债务。债务人故意提出不实的书面异议，不仅增加了申请人的负担，也浪费法院的人力和物力。还有我国民事诉讼法对债务人异议的后续程序立法上的空白，也为被申请人滥用异议权奠定了基础。债务人异议的随意性直接打击了一些债权人适用督促程序的信心，这必然导致督促程序适用率低的结果。

（二）督促程序与普通诉讼程序没有自动衔接起来

我国民事诉讼法没有将督促程序与普通程序衔接起来，割断了督促程序与后续诉讼程序的联系。特别是对债务人异议的后续程序缺乏相关立法规定，大大降低了督促程序适用率。我国民诉法规定：“债务人在提出异议后，裁定终结督促程序，债权人须另行起诉。”我国的督促程序在终结之后，没有将其与普通程序自动衔接起来，而是由债权人提起诉讼。如果在立法上能够自动将督促程序转入普通程序，无疑有利于纠纷的及时解决。如果断然割断两者的衔接，不但增加了债权人的诉累，也在无形中促使债务人滥用异议权。因债务人提出异议没有任何的约束和风险，致使很多债权人担心通过督促程序申请支付令会成为徒劳，因而回避督促程序而选择普通程序起诉。这是导致督促程序适用不佳的主要原因。

（三）缺乏对错误支付令的补救措施方面的立法

我国民事诉讼法对生效的错误支付令的处理没有作出规定。最高法院有关司法解释规定：“债务人不得申请再审，人民法院对本院发生法律效率的支付令发现确有错误，认为需要撤销的，应提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。”对于院长发现渠道，当事人申请救济的途径，纠正期限等方面都缺少立法规定，不利于保护当事人的合法权益。支付令补救立法上的缺失，在一定程度上也影响督促程序在司法实践中的适用。“无救济，便无权利”，只有完善支付令的补救程序，当事人的利益才会有保障。

三、完善督促程序立法上的相关建议

我国在督促程序的适用效果上不好，主要还是由于我现行督促程序立法上的缺陷。督促程序与其他程序在法律结构上缺乏内在联系和必要的衔接，造成适用不便或适用法律不统一，影响了督促程序在我国司法实践中的适用。针对上文提出的督促程序在司法实践中存在的问题，下文本人着重从立法完善方面提出自己的一些建议：

（一）建立债务人异议实体审查制度

建立异议审查制度可以解决债务人轻而易举地提出异议而导致督促程序终结的弊端。民诉法增设督促程序以来，对债务人行使异议权没有具体的条件限制，致使债务人凭借无理的异议也能轻易地使支付令失效。有必要在保护债务人异议权的前提下，对债务人提出异议作适当规范。首先，债务人提出书而异议应提供必要的证据材料。不能提供的视为异议无效。其次，由法官对提出书面异议的债务人进行必要的讯问，适当审查异议是否有理由，并且据此决定是否裁定终结督促程序。

债务人除非对债务本身有异议外，对清偿能力，清偿期限，清偿方式提出的书面异议应明确规定异议不能成立。《最高法院关于适用督促程序的若干问题的规定》中的第七条明确规定“债务人对债权债务关系没有异议的，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式提出不同的意见时，不影响支付令发生效力。”第8条规定“债权人基于同一债权债务关系向债务人提出多项支付请求，债务人仅就其中的一项或几项请求提出异议的，不影响其他各项请求的效力。”上述规定对防止债务人的轻易使支付令失效，提高支付令的成功率有积极的意义。

（二）增加督促程序与普通程序自动衔接条款

在国外，督促程序和后续的诉讼程序是连为一体的。在支付令因债务人异议而失效以后，将支付令申请视为起诉，督促程序的费用并不即由债权人负担，而是转为续后的诉讼程序费用的一部分。债权人在法院规定的期限内补足了通常诉讼程序的费用之后即可以进入通常的第一审程序。如果债权人不愿进行诉讼，则法院以裁定的方式取消诉讼，判令债权人负担督促程序的费用。续后诉讼程序作为督促程序的后备和保证，可以促使债务人履行其义务，从而使债权人的权益得以保障。债权人如无正当理由不在法院规定的时间内补足诉讼费用，则视为声明不愿继续诉讼。债务人应清楚其动辄异议只能是拖延给付之计，并不能从根本上逃避本应承担的责任。所以督促程序终结以后，采用上述的方法来处理，就会使债务人在是否提出异议还是履行支付金的问题上慎重考虑，从而避免了债务人滥用异议权的弊端。

（三）健全对生效的错误支付令的司法救济程序

本人认为对于错误的支付令有以下几点司法救济途径：首先是赋予当事人对“认为生效支付令适用法律错误”的申诉权和申请再审权；其次是赋予上级法院对基层法院已经发生法律效力的支付令的提审和指令再审权；最后是对生效支付令的“确有错误”作出比较规范的界定。没有对错误支付令的救济程序的保障，债务人的利益就得不到保障，甚至损害其利益。

四、结论

督促程序在我国还很不完善，所以不能发挥出其应有的功能。完善督促程序就显得很有必要，也是当务之急之事。但应该结合我国的国情，同时引进国外先进的理念和制度，这样才能使我国的督促程序得以发展，发挥出其应有的价值。

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作者简介：项建华（1970- ），男，浙江临海人，供职于浙江崇和律师事务所。