浅论我国公共行政的价值取向

黄宏伟

摘要：随着改革开放的深化，社会结构分化和利益矛盾加剧，对公共行政组织的批评也日益增多，促使我们思考公共行政的价值问题。文章在对公共行政典范变迁进行再思考的基础上，探讨了公共行政价值的内涵和特点，并试图建立起公共行政的价值体系。

关键词：公共行政；社会结构分化；价值体系

中图分类号：D035文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）08-0088-03

一、公共行政再思考

公共行政是什么？学界可谓众说纷纭，新概念层出不穷。 以行政学家亨利（N.Henry）的观点，公共行政经历不同时期的典范变迁。（1）早期行政学家提出政治与行政二分法，认为行政是政治的执行。如古德诺于1900年提出政治与行政二分法，主张政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。（2）从行政原则的角度来定义公共行政，魏劳毕强调科学行政原则的存在，并认为这些原则可以被发现，被认知，POSDCORB是这些原则的突出代表。（3）公共行政的规范取向。第二次世界大战后，公共行政开始向政治学回归，这一时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，有“公共而无行政”。（4）管理学取向，认为公共行政即管理学。认为政府部门与私营部门无本质区别，而企业绩效优于政府绩效，政府要向企业学习管理。[1]自20世纪80年代以来，由于行政生态的恶化，西方各国开始了被称之为“新公共管理”的大规模政府改革，其共同特点是引进公共管理的理念、技术及模型。

纵观公共行政典范变迁，我认为有两个特点尤为重要。第一，由重视过程、规范与效率向重视结果、回应性、民主正义等价值转变；第二，由信奉“价值中立”向政治与行政融合转变。从政治与行政关系的角度来看，西方公共行政的发展经历了三个时期。

第一个时期是政治与行政高度融合的时期。这一时期行政的任务主要是维持秩序、维护统治，行政的作用是被动消极的，主动性和公共性不足，可将这一时期的行政称之为国家行政。

随着社会生活日益复杂，行政职能迅速扩张，人们对行政领域表现出的低效率引起不满，于是西方行政发展进入第二个阶段：政治与行政分离。行政研究价值中立，行政学作为一门独立学科的地位确立。行政管理不再消极和被动，复杂的职能使得人们不得不重视科学行政，追求行政的效率成为其核心价值。个人认为这一时期的行政管理还不能称之为公共行政，因为其精神与价值追求并没有突出“公共”的性质，这一时期的行政可称之为政府行政。

在回顾和检讨行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求未来发展方向中，沃尔多1968年9月发起了“新公共行政学”。从这以后的时期，西方行政再次与政治融合，但这种融合并非要回到原来的状态，这是一种兼具“管理性”与“公共性”的状态，行政与政治具有共同的任务而又担负不同的职责。这一时期的行政被称之为公共管理，因为这一时期公共行政的精神突出正义、公平、民主行政，主张突出政府行政管理的“公共性质”。

个人认为第三个时期的高级状态是行政发展的目标，即公共行政既具有企业管理的理性、效率又追求更为广泛的价值，如民主、公平、正义、回应性等，也就是管理的理性、效率要为更为广泛的人类价值服务。我国的公共行政还处在第三个时期的低级状态，管理的理性，效率不足，独立性不够，同时公共性有所散失，公共行政的价值亟待明确与强化。

二、什么是公共行政的价值

1．价值与公共行政价值。价值问题是一个复杂的问题，按照欧洲文艺复兴以来人文主义者的说法“人是世界的最高价值”，而人们在日常生活中也常常评价某物“有价值”或“无价值”。因此，在最抽象的意义上，把价值定义为事物存在的意义，涵盖着“价值”的两种基本用法。[2]按此说法，从根本上讲，公共行政的价值意指公共行政存在的意义。公共行政管理核心价值的定位，涉及的是公共行政管理的目的、本质和基础，它要回答的是公共行政管理一切活动的出发点和最终目标是什么。[3]价值总是和人的需要联系在一起的，公共行政的价值也是和人的需要联系在一起的，是和人的“公共需要”联系在一起的。人的活动是社会性的，群体性的人类活动自然需要管理。那么人为什么需要群体性活动，为什么需要管理呢？归根结底是由于人自身生存与发展的需要。从契约论的观点来看，国家与政府的产生源自于人们控制“恶”，追求个人生存与发展的需要。原始社会的管理具有朴素的公共性；奴隶社会和封建社会的管理确立个人崇拜与个人权威，在一定程度上适应了当时的社会状态，也促进了人的发展；随着公民意识的觉醒，特别是新中国成立，我国公共行政的价值回归本源，及为人民的全面自由充分发展服务，要遵循服务、民生、人本三原则。

2. 公共行政价值特点。公共行政价值具有五个相互区别又相互联系的特点。一是内在性。公共行政价值作为公共行政的意义，转移为公共机构的意义，内化为公共管理者的信念，由公共政策及公共管理者的行为来表现。不管人们是否意识到，这种价值都影响公共行政活动及对这种活动的评价。二是层次性。“人是世界的最高价值”这说明价值是有层次性的，不同层次的价值构成了公共行政价值体系。在这里我将公共行政价值分成三个层级，分别为：元级价值（最高价值）、基本价值、具体价值。三是认识主体的差异性。公共行政价值绝非公共行政组织或个人自封的，公民在授权建立公共组织的同时就赋予了这一组织的价值。但对这一价值的认识却由个人去完成，社会中的每一个体或群体似乎都有其发言权，而不同的人由于其地位、资源、素质、利益等不同对一问题的看法也不尽相同。四是稳定性与变动性。既然公民在授权建立公共机构的同时就赋予了该机构的价值，那公共行政的价值就伴随公共机构始终。既然公共行政价值已内化为公共管理者的信念，那就会具有相当的稳定性。实际上，公共行政的元级价值在可预见的将来是不会改变的，因为发展是保持人的人类性的根本需要。当然，随着社会变迁，不同时期公共行政的基本价值和具体价值可能会有所侧重，但这并不影响其稳定性。五是模糊性。也正由于公共行政价值的层次性、认识主体的差异性、基本价值和具体价值的可变性，造成了人们对公共行政价值认识上的模糊性，认识上的模糊使人们不愿去深入探究，有的人甚至把公共权力当成了牟取私利的工具，这根本上背离了公共行政的价值，背离了公共性。

三、我国公共行政的价值体系

可以把我国公共行政价值按层次性划分为三个层级：元级价值（最高价值）、基本价值、具体价值，这样便构成一个价值体系。这种价值体系的划分意义何在？首先可以深化我们对公共行政价值问题的认识。其次，在具体的公共行政过程中，同一层级的价值可能会存在一定冲突，那么它们便可在上一层级的价值中得到统一，有利于指导我们的实际工作。

1. 元级价值。元级价值是公共行政的最高价值、根本价值，涉及公共行政的本源意义，是公共行政存在的意义和根本目的。如前所述，价值与人的需要相关，那么公共行政的元级价值就是公共行政存在本身是为了满足人类的哪些需要。我认为，这种需要便是为了个人的生存与发展。人本源上是一个生物人，人组成各种社会组织，服从社会管理，都是为了自身的生存和发展。所以，公共行政存在的全部意义便是为了每个人的生存和发展，由此得出公共行政的元级价值为服务原则、民生原则、人本原则。这被社会主义的经典作家描述为人类的解放，人的自由全面充分地发展。当然，这三个价值似乎过于抽象，缺乏可操作性，我们可以将其进一步细化，由此衍生出一些基本价值。

2. 基本价值。我国公共行政的其本价值常被提及，具体包括以下几个方面：

（1）责任原则。公共责任就是为了实现公共利益和保证公共行政能够公正有效地实施，要求政府机关或在政府中担任公职的公务员在执行公共职能的行政管理过程中，对其行为所负有的一种责任，这种责任由公务员个人的责任感、社会道德价值观、政府机构和运行准则以及法律制度加以保证。[4]公共机构和其人员活动及维持的权力、经费都来自人民，公共行政机构一经产生就有一种为人民服务，向人民负责的使命。这是一种义务，一种任务，亦是一种监督和制约。

（2）民主原则。要求将公民和政府及其公务员放在平等的法律地位上，体现公共利益的一致性。[5]弘扬民主精神有利于从根本上限制公共机构管理层的权力，扩大群众管理公共机构的自主权，从而增加组织内部的沟通，实现组织目标，为在全社会实现全面和谐建立坚实的基础。有利于人民提高自我管理的能力，有利于人的发展，符合以人为本的要求。

（3）效率原则。效率是现代政府追求的基本目标之一，政府绩效是衡量现代政府能力的重要标准之一。行政学大师威尔逊在创立行政学时就明确提出，行政学要研究政府的职能范围以及如何有效地实现政府职能。[6]特别是在当前我国致力于建立社会主义市场经济体制，面临巨大的国际国内压力的行政生态下，注重公共行政绩效显得尤为重要。效率原则要求公共行政不但要为人民服务，还要更快更好地为人民服务。

（4）公正原则。罗尔斯在《正义论》一书中强调“人人都应该拥有与其他社会成员平等的权利，然后又指出在安排社会的和经济的平等时，要使他们既适合于最少受惠者的最大利益，又要保证在机会均等的条件下其所依系的职务和地位向所有人开放。[7]”公共行政要为人的生存和发展服务，这里的人指的是每个人，是平等的人。社会中每个人应该有平等发展机会，对于弱势群体，公共部门应有所照顾，保证他们能得到发展。

（5）法治原则。法治是和谐社会发展的基石，是责任、民主、效率、公正原则得以实现的保障。法律为社会提供了明确的行为规则，严格实行法治人们就有章可循，社会矛盾和冲突就可以最大幅度地降低或者减少。建立在民主基础上的完善的法制能够把政府官员的腐败、政府的自利性限制在最小的范围以内，从而最大限度地保证政府公正、超脱的立场。

3.具体价值

上述基本原则要求我国公共行政过程中具体做到以下几点：

（1）便民。要求建立服务型政府，公共行政的一切活动都心系群众，方便群众。要求信息公开，让群众了解政策规定、办事程序、办事机构、负责人。要求简化办事程序，提倡“一站式”服务。

（2）节约。节约是效率的要求，也是责任的要求。公共行政不仅要提供服务，更要提供优质的服务，要用最少的资源提供最好的服务。

（3）参与。非政府公共组织和民众对社会公共事务的参与管理是政府管理模式转变的基本来源，也是发展公众自我管理能力的要求。在参与精神中，要逐渐赋予理性参与、有序参与、专业参与的要素，充分保障群众的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利。[8]同时公众参与管理是实现民主与公正原则的必要前提。

（4）合作与交流。公共行政不是政府“一家独大”，要加强各公共行政主体之间，各级政府之间，各公共行政主体与行政对象之间的合作与交流。行政主体要互相配合，形成合力，充分利用有限的资源。“要推动政府转型，必然要求我们树立合作精神，改变公众对政府的单向依赖关系，灵活利用双方资源，用行政合同等形式建立起政府与公众的新型关系，形成相互依赖，共同合作，优势互补，各尽其能，各司其职的良好态势。[9]”公共行政组织要及时回应民众和社会的要求，制定的政策要及时向公众传达。

（5）廉洁行政。公共行政组织有为人民服务的使命和义务，因为义务与权力对等，公共行政组织也就有了对广大民众产生巨大影响的公共权力，公共组织需要保证这些权力的应用是为人民服务为人民谋利的。但是，行政活动最终要由具有经济理性的人来完成，在这一过程中，行政权力可能会发生异化，公共权力用来牟取私利，这就会从根本上背离公共行政的价值，公共行政的合法性就会受到质疑。因此，公共行政机构要廉洁行政，做到权为民所系，利为民所谋。

参考文献

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[4]宿丽霞．论行政伦理与公共责任[J]．辽宁行政学院学报，2008，（1）．

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[8]张富军，王燕，鲁霞．浅析服务型政府的价值取向[J]．金陵科技学院学报（社会科学版），2007，（9）．

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