高效能服务型政府的法制建设研究

周甲文

[摘 要]党的十七大关于大部制改革的提出，为政府机构改革打开了空间，大部制改革的根本目的，就是要确立适应服务型政府、责任政府、法治政府需要的国家行政管理体制。

[关键词]服务型政府 责任政府 法治政府

服务型政府提出的历史背景

2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级领导“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业式上第一次明确提出“建设服务型政府”，2006年10月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，以中央文件的形式再次肯定了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党政十七届二中全会，胡锦涛总书记就建设服务型政府发表讲话，2008年3月，十一届人大一次会议高票通过“大部制”改革方案。

理论界和学术界为此进行了深入、广泛的探讨，俞可平总结了良治的六个特征：（1）合法性，尽可能增加公民的共识和政治认同感。（2）透明性，政府信息公开，政务公开，阳光财政。（3）责任性，既责任政府。（4）法治，法律是公共行政管理的最高准则。（5）回应，政府必须对公民的要求做出及时和负责的反应。（6）有效，指管理的效率。李曙光把服务型政府总结为三个层次。首先是依法行政的政府；其次，有限政府、责任政府是服务型政府的中间层次，第三，法治政府是服务型政府的最高层次。这些有创新性的理论见解和主张，为我们准确理解“服务型政府”的内涵、定位、目标、途径提供了思路，所以，有必要进行认真的梳理。

服务型政府的内涵和定位

服务型政府，既是政府改革和发展的价值取向，又是建立在政府根本性质基础上的政府角色的准确定位。在现代民主政治条件下，人民主权原则是一条根本的宪法原则，从而也是一切政治结构和政治行为的依据。基于这个原则，无论是在理论上还是在制度设计上，作为执掌社会公共权力主体的政府，其权力的源泉在于人民，政府及其官员行使人民委托之权力，并以保障人民之权利为其行使权力的宗旨。这一基本关系就决定了现代民主政府必然也必须以服务型政府为其鲜明的角色定位。就是说，现代民主政府仍然执掌并行使着社会的公共权力，履行着管理公共事务的职责，但是其本质是一种向社会、向人民提供服务的主体，或者说是通过管理实现服务社会服务人民的主体。现代政府在服务中实施管理，在管理中体现服务。

服务型政府是一个有限政府

在传统的管制型或统治型政府模式下，政府往往扮演着全能政府的角色。现代民主政府强调政府的服务型角色定位，从而也就决定政府职能及其作为的有限性。在市场经济转型过程中，需要重新界定政府的作用和干预内容，这包括干预的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预”（越位）转向“适度干预”（定位），从公共服务的“缺少干预”（缺位）转向“加强干预”（到位）；干预手段从计划、行政手段为主向经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，干预方式由基于“人治”转向“法治”。

服务型政府是一个责任政府

在建设服务型政府的进程中，向社会和人民提供基本公共物品是政府责任的一个非常重要的领域。所谓公共物品，主要是指为社会成员所必需、但又不能通过市场领域获得消费权益的非排他性和非竞争性的物品。如国防、教育尤其是基础教育、公共安全、道德秩序等。因此，在这些领域，政府应当承担起切实的责任。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，重点是保障和改善民生。要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。这是我国政府当前所要提供的公共物品的基本领域及其原则目标。

服务型政府是一个公开透明的法治政府

政府的管理和服务，除涉及保密以外，原则上都应当公开。政府公布的信息应当全面、准确、真实、具有公信力，非因法定事由，非经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。要把法治观念根植于心，推进依法行政，建设法治政府。各级政府要做到组织法定、合法行政、合理行政、程序正当、高效便捷、诚实守信。政府机构的组织和政府职能的设定，应当有法律、法规的依据，实现机构、职权、责任、编制的法定化。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，无法定依据，不作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。应当遵循公平、公正的原则，平等对待当事人，正确行使行政裁量权。要推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。

服务型政府是一个高效能的政府

政府管理是一种集价值、知识、智慧和技艺于一体的工作，既需要科学合理的制度、程序和设计，又需要特定的人力资源和物质资源的投入。因此，按照民主执政、科学治政、依法治政的要求，积极探索有效管理的途径，应该是建设服务型政府的必要路径选择。在宏观原则上，提高政府管理的效率也有两个方面的思考角度：一是在政府作为履行公共管理职能的直接主体，应通过其制度创新以及管理能力和管理水平的提高，以此来提高政府管理的能量和效率；二是政府有必要扶持社会组织及社会成员，培育非政府组织的发育和成长，以提高社会自我管理的意识和能力。从某种意义上说，提高政府的管理能力和管理水平，其关键之点不仅在于政府自身如何实现制度创新、如何积极作为，更为重要的还在于提高全体公民的素质，在于发现和利用社会资源以协同执政治国的本领，在于确立一种“政社共治，官民协同”的政府管理新体系。

结论：在中国政府转型的关键时期，按照科学发展观的要求，着力构建“以人为本”、关注民生的高效能服务型政府，使民主与法治的光辉普照中国每个角落，落实法治政府，实现中国政府职能的真正转型：从统治到法治、从管理到服务。

参考文献:

[1]《理论热点面对面2008》中共中央宣传部理论局学习出版社、人民出版社，2008年6月第一版.

[2]唐晋主编.《论剑——崛起进程中的中国式政治（壹）》.人民日报出版社，2008年6月第一版.

作者单位:沈阳工程学院政法系