反腐败视角下的公务员财产申报制度

官员财产公开申报制度起源于230年前的瑞典，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。1883年，英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。

早在1988年，中华人民共和国全国人大就起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。虽然这个规定仅仅作为一种党内监督形式，没有真正付诸实施，但值得关注的是，关于官员财产申报制度的呼声从这时候开始，已初露端倪。

1994年，《官员财产收入申报法》正式列入全国人大立法规划项目。

1995年5月。中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。

2001年6月，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，但实践中却鲜有实效。

2006年－2009年，全国人大代表、重庆市律师协会副会长韩德云连续四次提出《关于制定公务员财产申报法的议案》。

2007年9月，国家预防腐败局正式挂牌时，有关人士曾表示，“正在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度”。

2008年1月20日，原国家统计局局长李成瑞、北大教授巩献田等50多位退休高官和学者联名向全国人大、全国政协等国家机关提出“关于尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度。

2009年春节后，浙江慈溪市公示了700多名干部的财产。

2009年2月20日，安徽省17名市级院检察长在述职述廉中首次公开个人财产申报、住房、配偶子女等家庭情况。

2009年2月10日至13日，在短短的三日里，超过60万网民通过新华网“总理，请听我说”、“假如我是人大代表、政协委员，我建议……”以及“我参与我期盼——2009年全国‘两会大型调查”等互动栏目参政议政，用跟帖、留言和投票的形式“说”出了自己心中的五大期盼，“反腐倡廉”为第一盼。

2009年3月13日。媒体盘点“两会”十大提案，“关于制定《公务、员财产申报法》的议案”排在第二。

自2009年“两会”前夕至今，公务员财产申报制度仍是热点话题之一，已超过两亿网民参加这一议题。另外，北京、广州、山西等省市的都市报，以及官方媒体都在加入这场要求官员申报、公示财产的讨论行列。

公务员财产申报制度与理性反腐

连俊峰等

近来，随着媒体的大量报道，“两会”代表和委员的力倡疾呼，公务员财产申报不仅成了焦点民声。相应的制度建设也成了学界热议的话题，立法俨然呼之欲出。

问题在于，公务员财产申报相对于反腐大业来说，果真是“反腐利刃”、“源头治腐”、“终极反腐”之策吗?有立法之必要吗?立法时机果真成熟了吗?

媒体的放大宣传确乎催发了轰动效应，舆论的呼压在当下执政为民的语境下，极易导致人们的集体非理性乃至立法者的立法冲动。在这“热闹非凡”的立制与立法呼声中，我们是不是更需要一些冷静的省思?

——制度的生命在于实效，何以保证它不流于形式?

我国公务员财产申报制度的建立，以1995年和1997年中办、国办相继颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》为标志。但是，10多年来，该两项规定的实际执行情状几乎徒具文本意义。尽管公务员财产申报

[一言谈]

“许多网友在网上提出为什么还不建立官员的财产申报制度，我认为这个建议是正确的，这应该是反对腐政的一项重大举措。我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。当然，这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保挣下去，使它收到真正的效秉。”

——温家宝总理在“两会”召开前与网民交流时语

“一个国家如果没有建立公务员财产中报制度，这个国家的反腐致就只能是镜中花、水中月。”

——新加坡内阁资政李光耀语

“建立官员申报财产并对社会公示的意义，反腐是其中一个层面，更重要是它能够使上至中共高层下至全国民众疾呼，砷权力的‘有效监督有一个具体实在的落脚点。”——摘自《天涯杂谈》之《谁在反对公务员财产申报制度》，苏格拉底为何而死

发表于2009年3月20日。

“公务员财产申报是政务信息公开的一个重要组成部分，在这方面。不能以‘臆私为由加以阻挠。恩棒斯说过，个人的臆私应当感到法律的保护。但是当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益、政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是政治的一部分。”

——童大焕《公务员财产申报制度应以公开为前提》

“实行官员财产申报制度，是引进监量机制，从源头上预防和和治理庸政的盘好举措。”

——摘自《中广博客》。老八路发表于2009年1月6日。

“实行套务员财产申报制度。最终考量的是执政党的大诚、大智和大勇。首先，大诚者，即站在整个社套发展要求和套众利益的立场上，来坚决推行之，而不是从局部的集团利益的立场来堆护玩有的不公开制度；其如，大智者，表现为博大的政治智慧和法律智慧；最后，有了好的制度，还需要执行制度的魄力，即大勇。”

——搞编自胡云峰博客《制定和施行公务员财产申报制度需要大诚、大智、大勇》对于促进廉洁自律有其积极作用，尽管我们可以抛却它漠视公务人员隐私权是否有悖平等保护的法治精神不论，但即使该制度再成熟，我们也不能高估其功用，寄希望于它成为反腐的治本之策。况且，如何解决好申报的行政成本、配套法规和可操作性等问题，特别是如何申报、向何处申报、财产如何公开、如何保证财产申报的真实性、如何甄别合法财产与非法收入等等。这些情况若不规范、不明确，缺乏可操作性，就会有太多的可乘之机。被誉为“破冰之举”的新疆阿勒泰地区公示官员财产的所谓成功探索。对遏制腐败究竟发挥了多大的实质性作用。其中有多少“作秀”的成分，旁人难以遽下断语，但也很让人忧虑此举不过是发给了当地官员人手一件证明和标榜清廉的华丽外衣。

——贪腐问爱暴露的主源头在群众的举报，何以保护和提高民众大胆举报参与监督的热情?

实践证明，美国、墨西哥、韩国等已经建立起官员财产公示制度的国家，也未见谁倚重这一制度去反贪惩腐。所谓“国外一些高官‘栽跟头，就是因为财产申报信息公开后引起的”的说法，其实并无多少真凭实据。从我国的反腐实践看，贪官的东窗事发60％－70％源于群众举报，巨贪们没有几个是因申报的财产数额巨大

而进入司法机关视线并最终成为阶下因的。人民群众才是反腐的主要依靠和可持续发展之源。因此必须确保举报群众不受打击报复，对举报属实群众给予重奖，激好人民群众大胆举报井参与监督的热情。惟其如此才能使腐败分子“陷入人民战争的汪洋大海”，收缩和收拾鼓涨的贪欲。我们虽早就认识到了这一点，却只知要求公民增强自身的权利保护意识，履行反腐举报之责，而未能相应地出台有效的保护和激励制度。这是一个耐人寻味的问题。反腐案源主榘不畅，必定造成支流水多。这也是公务员财产申报拥护者甚众的重要原因之一。

——腐败现象蔓延的背后是司法的庸败，何以阻却贪官轻判，

罪刑相适应是刑罚的基本原则，广受诟病的贪官轻判现象不仅凸现了立法的粗疏和司法体制的弊端，更表征了执法不严和司法腐败的普遍与严重，而这是腐败现象蔓延的根本原因。“两高”出台《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》，虽非遏制贪官轻判现象的首善之举，却是必要之举。它表明最高司法机关已经认识到反腐如欲重拳出击，就要有一支高素质的司法队伍做保障。这与完善公务员财产申报制度的作用相比，云泥差焉!

反腐制度建设牵涉方方面面，孰主孰次、孰轻孰重、孰先孰后，需要理性抉择。公务员财产申报，不过是反腐举措之一，“载不动许多愁”，强化举报和依法严惩贪官才是当下的治本良策。

财产申报应从用足现有制度资源开始

曾亚波胡杰群

有关公务员财产申报的讨论，多集中在立法的时机是否成熟这一层面。而成熟的时机牵涉到全民信用体系的构建，需要完备的反洗钱制度，更要考虑个人信息的保护等等。虽然大家多认可财产申报制度的良好效果，但要成功解决好这些立法障碍却并非一日之功。

笔者认为，制度反腐虽然需要科学、完备的制度设计，但既不能急功冒进，也不能一味等待，丧失时机。当前最需要的是基于一定实践的初级制度和基于一定制度的成功探索。关于积极的探索，最近我们看到了新疆阿勒泰的财产内部申报和浙江慈溪的廉情公示，虽说都还是“初级阶段”，却毕竟让我们看到了“破冰”的希望。而财产申报立法井不是空中楼阁，我们也有现成的抓手——中办、国办于1995年颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收人申报的规定》(下文简称《规定》)和2001年由中纪委、中组部颁布实施的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(下文简称《家庭财产申报》)。这两个规定虽然条文不多，也没有得到有效的实施，但毕竟有了一个雏形，而且一旦严格实施，必然可以收到实效。如果我们能够以此为基础，充分调动现有的监察、审计和其他监督资源，并结合各地实践中积累的经验，通过逐步完善与收入申报相匹配的各项制度，不仅有利于加快立法的步伐，也能提早发挥预防的作用，在使一部分贪官污吏提前曝光的同时，使另一些人免于堕入人腐败的深渊。即使是全新构建一整套的收入申报制度，也同样要经历这样的过程。

关于申报对象，《规定》要求申报的对象为镇、县直各单位的副科级以上领导干部；《家庭财产申报》针对的是省部级干部。可将两者结合，明确将厅处级干部纳入其中，按规定要求申报。

关于收入申报的范围。《规定》已经明确有工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得和其他合法收入，现在在此范围内做好申报工作即可。今后可视情况发展逐步扩大申报范围。同时将每次申报情况记录在案，归入个人信用档案和干部廉政档案，以备长久之用。阶段最重要的应是如何核实和利用申报资料的问题。利用现有资源，可以平缓地建立j项制度。

一是审计调查制度。在经济责任审计中，评价领导干部是否遵守廉政纪律是审计机关不能回避的一个重要事项。但长期以来，评价领导干部廉政纪律依据不充分始终困扰着审计，其根本原因就在于光检查单位的帐目，不调查个人收入的真实情况并不能得出其是否廉洁的结论。现在极有必要把“审计调查领导干部财产申报真实性”明确体现在即将出台的《领导干部任期经济责任审计条例》中。这样就可以将长期以来由纪检监察部门掌握的内部申报信息资源利用起来，充分利用国家审计职能，将对领导干部的经济责任审计与个人财产申报相结合，采取定期轮审或组织指定抽审(包括查案特审)等方式。检查核实申报内容。审计调查结果作为纪检监察部门进行处理的依据，对于已证实构成犯罪的直接移送检察机关。

需要说明的是，审计调查领导干部财产申报的真实性具有可操作性。第一，各银行系统的联网和实名制，为审计调查提供了便捷条件。审计机关只要向银行出具审计协调函，就可以取证到领导干部及其近亲属的银行存款信息。第二，房地产产权的实名制，为审计调查领导干部及其近亲属的不动产提供了方便。审计机关只要向房管部门、土地管理部门出具审计协调函，就可以取证到领导干部及其近亲属的房地产信息。第三，随着我国物权法的颁布实施。财产实名制也将逐步完善，这也将为审计调查领导干部财产申报的真实性提供更多的可操作空间。

二是有限公示制度。鉴于目前对个人信息保护的相关制度尚未完善，可将申报结果在一定范围内公开。并视条件成熟程度逐步扩大。公示的方式要结合各类监督制约机制展开，如结合党内监督，党员干部的情况通过民主生活会公开，并且要上报同级党组织，由同级纪检监察部门备案；班子成员的情况，要在班子内或同级干部中公开，并且要上报上级机关组织人事和纪检监察部门：由人大产生的干部的收入要向人大常委会公开，接受常委会监督。此外，党政干部在任用之前，收入情况一律进行公示，接受所在单位或部门群众监督。总之，有限公示的目的就是为了防止暗箱操作。而不是为了秘密申报，缩小监督范围。

三是责任追究制度。对(规定)中的处分条例进一步细化，并与司法制度接轨。对于不如实申报者。不分年度一律严肃处理：对于经查实又不能说清来源的部分，一律按违法所得论处：构成犯罪的，交由检察机关处理。

要“与虎谋皮”还是“水落石出”

杨国民

今年“两会”期间，重庆的韩德云代表第四次提出制定《公务员申报法》，韩德云代表所列申报财产内容洋洋洒洒，诸如“婚丧嫁娶礼金”也要申报，恨不能将大小官吏之人情世故的往来一网打尽，以期塑造吏治清明之天下。鉴于贪官不主动申报非法财产，公务员申报财产制度将等同虚设。韩德云代表建议对不如实申报财产的行为“可建议行政监察部门给予从重或加重处分”。笔者认为，不妨为贪官设身处地想一想，倘若贪官如实申报非法财产，面临的必是牢狱之灾。而不如实申报财产，只不过是“从重或加重处分”。贪官权衡利弊，思来想去，还是不申报

非法财产为妥。可见公务员申报财产制度能否顺利得到实施，完全取决于贪官有没有主动申报财产的政治觉悟。公务员申报财产制度的目的在于使贪官的非法财产无所遁形。而反腐工作的目的在于使贪官的非法财产水落石出。二者的目的是相同的。但公务员申报财产制度寄希望于贪官的政治觉悟，来免有“与虎谋皮”的味道。那么。如何使贪官的非法财产水落石出呢?

笔者认为，比较可行的做法是建立并完善对于腐败分子的财产查询制度。具体做法：一、对国家工作人员及特定关系人的身份证号进行统一登记，纳入纪检监察部门的特定数据库备查。二、金融、房地产管理、工商登记、车辆管理等财产登记部门应当严格实行实名登记，凡发现与特定数据库登记证件号码有关的交易行为或财产登记行为，须及时传递到纪检监察部门的特定数据库备查，凡发现存在与前述登记证件号码有关的大额交易或财产登记行为，须及时向职务犯罪侦查部门通报。三、鉴于用户在部分金融机构、财产登记部门的帐户一经销户即无法查询。应当在金融机构等财产登记部门建立用户档案长期保留制度。即在用户的帐户注销至少二十年内，该帐户所记录的明细往来及档案材料应当保存备查，不得销毁。四、前述金融机构等财产登记部门及纪检监察部门应当建立联网备查制度，职务犯罪侦查机关办案人员持合法的法律文书前往上述部门查询涉案人员财产时，上述部门工作人员不得以查询期限、查询权限、请示汇报等理由推诿或拒绝查询，情节严重的，依法追究法律责任。

倘若说，贪官的非法财产是隐藏在平静水面下的污浊石块。那么公务员申报财产制度秉持对贪官“与虎谋皮”的理念，只能在平静水面激荡起的一圈圈美丽的涟漪。而完善高效的财产查询制度则会使这平静的水面迅速下降，使贪官的非法财产水落石出，无所遁形，并使其取得非法财产的行为受到法律的严惩。

明确问责制，加大制裁力度

温志林

财产申报制度是指法定范围内的国家公务员依照法定的期限和方式向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度。笔者认为，我国未来的财产申报制度，除了完善财产申报，推行财产公示之外，更为重要的是应当明确问责制。

对违反财产申报制度的行为的处罚笔者归纳为纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。纪律处分，可以是训诫、警告、通报。主要针对党员申报主体，情节轻微的不申报或申报不实的违纪行为。行政处分，可以是警告、严重警告、开除、拘留。主要针对一般申报主体(包括党员申报主体)，情节较轻的不申报或申报不实。且不构成刑事犯罪的违法行为。刑事处罚，笔者建议，主要是针对申报主体拒不申报财产的严重违法行为，以确保财产申报制度的实行。可以借鉴国外通行做法，在以后修改《刑法》时增设国家工作人员拒不申报财产罪和公职人员不实申报财产罪，可将其法定刑设为“三年以下有期徒刑或者拘役”。同时为了从经济上对行为人予以制裁，可考虑附设罚金刑，对于情节严重的申报主体没有依法申报财产，检察院就可以按照贪污罪论处，这样就与《刑法》第395条规定的国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调。此外。国家预防腐败局依法对公务员财产申报不实，或者没有及时申报，追究申报主体的行政责任乃刑事责任：普通民众可以根据申报主体的财产申报清单，发现申报主体涉嫌犯罪的蛛丝马迹，及时向检察机关等司法机关或国家预防腐败局举报。笔者认为，还可以借鉴丹麦的大检察官制度，根据我国的国情，国家预防腐败局对于涉嫌拒不申报、申报不实情节严重的，或涉嫌职务犯罪的，移送检察院，由检察院直接立案侦查，这是因为检察院对职务类犯罪依《宪法》享有逮捕、侦查、起诉职能，充分发挥其法律监督的专门作用。

惊人“一问”，警我多思

黄学昌

两会期间。某省要员面对记者关于公布官员财产提问的反问道：“如果要公布，为什么不公布老百姓的财产?那些企业老板的利润为什么不向工人公布?”(《南方人物周刊)2009年第12期刊登，网民称之为“最牛反问”》虽说中国人向来喜欢用“最”字来形容某一人、物或某件事，但跃然纸面上，称之为“最牛反问”的情形却甚是罕见。看到这一问，我惊诧不已!

儿时父母就教我们长大了为人民服务。初中政治课记得最熟的是“人民当家作主”，我实在想不通这个官员竟能如此反问。也许他对“阳光法案”的理解和认识水平有所欠缺，但他至少应当知道做官也是“为人民服务”。知道这句话，就应该清楚人民才是国家真正的主人。既然如此，老百姓还要公开财产吗?他们向谁公布?我真不知道对这样的官员再说句什么。看来，他们的官本位思想过于严重!有人批评官员们的政治学习走过场，是否如此，确需好好想想，至少这样的官员要好好地净化一下思想。

俗话讲得好，“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”在现代法治国家中，国家的一切权力属于人民，为官者只是代表人民管理社会公共事务而已。正是因为如此，为官者不仅要履行好自己的职责，同时要向人民报告工作。如果没做到这些，反而贪污挥霍国家的财产，恐怕连回家卖红薯的资格都没有!

看来，要求老百姓公布自己的财产荒诞无稽。那么，官员的财产到底该不该公开?

虽然原新加坡内阁资政李光耀曾说“一个国家如果没有建立公务员财产申报制度。这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”新加坡政府的清廉也为世界所公认。但是，一个国家是否需要建立某项制度。决定因素是该国的国情。

目前，我国4万亿元经济刺激计划正在逐步贯彻落实，在项目选择和资金投放方面。中央和地方政府部门具有的决策权与选择权很大，与此同时，权力寻租的可能性也在增加。在源自高层的信息与来自实践的忧虑共同作用下。官员财产公示问题成为当前社会各界热议的焦点话题。不能否认的是。腐败现象的确日趋严重，民众的呼声遗布各处。在这种情况下，让公开官员公示自己的财产，不失为换取民众信任之良策。进一步讲，人民把手中的权力交给官员们，人民就有权利要求官员们履行义务。官员们公示自己获取的薪酬本在此之列。

实际上，从公开的效果来看。仅阿勒泰那么贫穷的地区，就达近百万的灰色收入，这些钱用来建设和谐社会该是多好!虽然阿勒泰的破冰之举招来种种非议，但不能否认部分官员确实存在问题。我们也不能过多地把社会的清廉寄托于这项制度，也绝不能把这项制度等同于终局反腐，关键是这项制度的确能对腐败起到一定的预防作用，在没有更好的策略之前。推行这项制度有何不妥?

看来，在目前这种形势下，官员的财产的确需要公开。众多网民质疑为什么多达97％的人大代表反对，我们全当这些代表考虑的角度不同罢了。

呜呼，公示官员财产的难题只在于怎样公开，公开哪些，如何保证真正公开哉。