和谐社会视野下民行检察监督职能的强化

彭　君　黄美华

一、和谐社会视野下民行检察监督的定位

构建和谐社会，作为中国特色社会主义司法体系一个重要组成部分的民事行政检察部门对此负有极其重要的使命。首先，从我国的根本制度和政治实践来讲，人民代表大会行使立法权后。政府作为执法机关的执法行为、法院作为司法机关的审判行为都是受到作为国家法律监督机关的检察机关的监督的。因此，民事行政检察部门作为检察机关具体行使国家民事行政法律监督的工作部门，实际上行使着国家的民事行政法律监督权。其次。从权力分立的理论来分析，政府作为国家法律的执行机关，法院作为国家的审判机关，其行为都应当受到其他国家机关的监督，这才符合权力分立和制约的宪政理论，在我国，这一监督职责显然落在了检察机关的肩上。最后，从构建和谐社会的制度保障来看，人民群众对于执法行为和审判行为的不公，特别是对执行人员、审判人员的违法、枉法行为，必须能够通过一个独立的部门来受理和处理，以彰显法治的精神和民主的追求。因此，现阶段。检察机关民事行政检察部门，应当担负起对行政机关、审判机关及其工作人员违法乱纪行为的检察工作。

二、现价段民行检察监督的困境

我国的民事行政检察监督工作，经过十几年的实践和发展，取得了一定的经验和成绩，但是也凸显出一些问题，主要表现在以下方面：

首先是价值取向上的缺陷。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。就以权力制约权力来看，国家权力的运作必须处于有效监督的范围内，监督部门和执行部门应当是相互独立、相互制约的，各自都应当有自己的权力范围和约束机制。因此，检察机关作为国家法律监督机关，其法律监督职能的行使在于以达致国家权力的制约与平衡为价值取向，这是国家权力运行程序的正当性所必需，更是国家权力运行程序的效益性原则所必需。但是，在建国初期，根据人民内部矛盾的理论，认为国家机关之间的工作矛盾属于人民内部矛盾，解决的方式只能是协调。因此，民事行政检察机关在国家机构中缺乏明确的定位，具体到在民事行政检察监督工作中，则仅仅是强调其协调职能。由此直接导致民事行政检察监督工作刚性的先天不足。

其次是认识上的分歧。由于立法上原则和模糊的态度，以及缺乏刚性的监督依据。最高人民法院和最高人民检察院不得不通过司法解释的方式分别来指导和规范地方各级法院和检察院的职务行为。但各种因素导致两机关的司法解释没有严格遵守法治原则，出现了矛盾和冲突，最高法甚至以司法解释限制检察机关的监督范围，非常不利于民事行政检察监督工作的开展和发展。这样长期以来，就形成了人民法院在民事行政诉讼中独家办案。强调以内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事行政检察监督的外部监督形式，或者是以消极态度接受这种监督，甚至规避正面监督。而检察机关内部也存在着一定程度的“重刑轻民”的思想。在法律规定过于原则抽象的情况下，民事行政检察工作对外阻力重重，对内得不到足够的重视和支持。理论界的少数不同声音促成了一部分同志对民事行政检察工作的认识混乱。一些法官对民事行政检察持冷淡、甚至抵触的态度，导致在申诉案件的阅卷、检察机关所调查证据的认定等环节上存在或明或暗的障碍。

第三，立法上的瑕疵。在过去“宜粗不宜细”的立法原则下，现有法律对检察机关在民事诉讼和行政诉讼中具体权利义务的规定过于原则抽象；检法两家认识不一致，法律的统一适用常处于尴尬境地，政府机关更是脱离了检察机关监督的范围，这些都非常不利于民事行政检察监督工作的开展和发展。目前，我国《民事诉讼法》第187条至190条、《行政诉讼法》第64条等相关法律规定人民检察院有权对民事审判和行政诉讼实行法律监督，指导检察机关形成以提请抗诉为主要方式、以纠正错误判决为主要目的的监督态势。依据现有规定，检察机关只能在发现人民法院已生效的判决、裁定确有错误、符合《民事诉讼法》第187条之规定的抗诉条件，通过抗诉来履行监督职能。但现有的规定相当粗糙、不全面，面对实践中不断涌现的新问题，民行检察常常苦于没有明确的法律依据，诸如检察机关能否提前介人民事、行政诉讼：能否以诉讼参加人的身份进入法庭：对人民法院未生效的判决、裁定或正在审理中的案件如何监督；如何纠正庭审和执行违法活动；对职务犯罪线索进行侦查的程序、手段：对其他执法部门的违法行为能否监督、如何监督等问题都没有明确规定。也缺乏行之有效的干预手段，监督内容狭窄、手段单一。

第四，程序上缺乏具体、统一的操作规范。法律规定的原则使得民行检察部门的监督职能难以取得良好效果。例如，规定终审法院的上级检察院才有抗诉权。这就将大量的民事、行政抗诉案件集中在上级检察机关，而人数最多、力量最强的基层人民检察院却没有抗诉权，在民行检察部门的案件办理数上呈现倒三角的状况。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关是在诉讼程序之外进行监督，一般是通过当事人的申诉得以发现法院的错误判决。由于交通、经济等诸多因素的制约，当事人向同级检察院反映的多，上级检察院要直接、迅速的发现下级法院生效判决存在错误还缺乏有效途径。受理的检察院立案后必须首先发现生效的判决、裁定确有错误的时候，才能提请抗诉，上一级检察院经审查确有错误的，才能提出抗诉进入诉讼程序、参与诉讼中来实施法律监督。现有抗诉程序设置的繁琐、重复、效率低下，影响了当事人申诉的积极性，更降低了民行检察监督的权威性。在民事诉讼中，对抗诉程序的规定只有4条，规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作。法院怎样审理，法院和检察院之间怎样配合，都未作规定，在实际中操作性低；民事行政抗诉案件再审中。一是再审时限没有明确规定。实践中人民法院审理抗诉案件久拖不审的现象较为普遍；二是再审审级问题，《民事诉讼法》规定抗诉案件人民法院必须再审。根据相关规定，人民检察院按审判监督程序抗诉的案件的再审权属于中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院，基层人民法院没有再审此类案件的权力。但司法实践中，相当一部分案件由中级人民法院交办基层人民法院再审，明显与法律相悖。三是再审出庭问题。由于在抗诉审级问题上的分歧。导致检法两家在由哪一级检察机关出席法庭上认识不一致，出现“抗诉的不出庭、出庭的不抗诉”的尴尬局面。

最后，检察机关在民事诉讼和行政诉讼中提起公诉和诉讼权力缺乏法律规定。目前，检察机关代表国家和公共利益提起公益诉讼在理论界已成共识。但法律规定的阙如及最高院司法解释的不支持，使得检察机关以公共利益为由提起的公益诉讼在法院方面得不到支持，使作为法律监督机关的检察院不能充分发挥职能作用。

综上所述，在目前的法律制度下。民事行政检察工

作的上述不足决定了其监督职能范围小，只能是被动监督、事后监督、没有刚性的监督，这显然无法适应构建和谐社会的需求。

三、强化民行检察监督工作的路径

(一)拓展监督渠道，开创民行检察监督新局面

目前，各级民事行政检察部门普遍存在业务不足的情况，如果没有一定的业务规模、不能充分有效参与当前的司法实践，其职能和作用显然无从体现。因此，改善民事行政检察工作的一个重要方面，就是积极参与国家机关的各个执法环节，拓展业务渠道，充分参与各个执法环节，发挥监督职能。这项工作应当包括两方面：一方面，加强对国家和地方各级领导干部、对政府投资的工程、对与人民生活密切相关的大型工程设施建设工作的监督，做好职务犯罪的预防和侦查工作。在这一方面，检察机关民行检察工作的重点是监督实施“阳光工程”，敦促相关机关在重大决策、选人用人、招标采购、绩效审计等方面，除涉及国家秘密之外的，必须在社会或者本单位公开，按照民主程序决议决策。另一方面，要建立相应的检察监督制度，考察民情，走访执法对象，对政府机关的执法情况进行定期检察、抽查，及时、准确了解政府机关的执行情况和执法效果，以及社会对政府执法机关的态度，做出相应的处理意见。2004年，最高人民检察院决定民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件享有直接侦查权。虽然民行部门的职务犯罪侦查权只针对审判人员的职务犯罪，但已经为民行部门在监督其他执法部门的职务犯罪实践中提供了良好的借鉴。对民行部门在构建和谐社会过程中，充分发挥检察监督职能的作用不容小觑。

(二)改善工作作风。积极疏导民情

检察机关一般是作为国家公诉机关为人们所认识的，其作为民事、行政执法监督机关的职能鲜为人知。这首先是与工作性质有关，刑事检察工作是台前工作，与犯罪分子作斗争旗帜鲜明，给人们的印象深刻；而民事行政检察监督工作多是幕后工作，主要是与有关部门协调处理。因此，不容易引人关注。其次是国家和检察机关本身都没有对民事行政检察监督工作给予充分的重视，立法上没有专门的《监督法》；民事行政检察监督部门，与检察机关刑事检察业务采取相同的被动工作方式，没有明确的对外工作思路和方法，没有对外窗口建设，不为人所知也就不足为怪了。因此，检察机关民事行政检察部门应当积极建立和社会沟通的窗口，向社会宣示自己的工作职责和职能；加强窗口建设，把与社会沟通和受理社会人士的咨询和申诉，作为一项日常工作来作；和政府、法院建立日常业务联络机制，和民间组织建立合作关系。通过各种渠道，了解执法状况，积极主动参与执法活动。

(三)加强民行检察队伍建设，保障民行检察工作的革新和发展

队伍建设是民行检察工作革新和发展的关键。目前，民事行政检察工作不受重视，队伍建设严重滞后，实践中，民行部门更被戏称为“养老部门”。要改变这种局面，首先，民事行政检察工作应当引起各级检察机关的重视，重新进行定位，争取更多的资源分配；其次，要加强民事行政检察工作，吸引更多优秀人才加入到民事行政检察队伍中来；最后，要依法加强对民事行政检察工作人员的培训和管理，不断提高工作人员履行法律监督职责的能力和水平。不断完善检察队伍的管理体制和工作机制，为民事行政检察工作的创新和持续发展奠定基础。

(四)加强制度建设，做到有法可依、执法必严

目前，民事行政检察监督工作制度的缺失，也是影响民事行政检察工作开展的一个重要因素。因此，将民事行政检察监督工作工作制度化、制度公开化，让人民群众了解制度、办事心里有底；让民行检察工作人员遵守程序，接受人民群众和上级的监督；同时，这一工作的本身也是国家民主法治建设的一个重要方面。

(五)积极参与公益诉讼，维护社会公益

近年来，国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而就此提起诉讼的案件却寥寥无几。为使社会公众权益、社会长远利益在社会发展过程中得到有效保护，必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼。检察机关作为国家利益和社会公益代表，有义务、也有能力担当起维护国家利益和社会公共利益的职责，并且检察机关介入公益诉讼也是法治社会的需要。事实也说明了这一点，自1997年河南省方城县人民检察院提起首例国有资产流失民事公益诉讼以来，全国检察机关提起或参与的民事公益诉讼案件多达200多起。当然，具体到立法层面和现实层面，还有许多具体细致的工作要做。因此。民行检察工作人员应总结国内外典型案例，在环境污染、食品安全、消费者权益诉讼、房屋拆迁、劳动者等弱势群体权益和国有资产等诸多涉及公益的新型诉讼上加强研究，争取提出具体立法规划、立法调研并积极参与调处，代表社会公众和国家。依法提起公益诉讼。