关于当前我国网吧产业政府管制问题的思考

魏　巍

我国改革开放三十年来市场经济日益发展，在市场配置资源的市场经济机制作用下，网吧产业得到了长足发展。中国的网吧在世界上数量最多、规模最大、设备最好，这是有目共睹的不争事实。

但是，由于市场机制的自发性、盲目性和局限性的因素所致，网吧产业的市场失灵现象凸显，企业追求利润最大化与社会公众的利益目标相冲突，市场经济无法解决个人价值与社会价值取向的尖锐矛盾，表现为网吧违规经营容留未成年人进入、黑网吧泛滥和网吧公共安全存在着诸多隐患等问题。这种情况下就需要政府制定行政规制，采用政府管制的办法管理和解决市场失灵问题。

我国网吧产业的政府管制与产业的发展如影随行，规定着产业的发展方向和进程，影响着产业的组织形态和组织规模，决定着企业的进入与退出，兴衰与成败等产业经济发展的重大问题。

在当前世界经济衰退的严峻形势下，为振兴网吧产业的发展，解决产业长期以来赢利能力下降的深层次矛盾，我们有必要进一步正确认识和处理好网吧市场的发展与政府管制的关系，在追求市场效率和社会公平正义之间形成产业和谐与平衡发展的良好局面。

我国网吧产业政府管制历程回顾

一般学者认为政府管制(政府监管)，指具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对管制对象所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制一般包括经济管制和社会管制两个方面的内容。

经济管制是政府通过行政立法、行政裁决和行政监察手段对市场微观经济运行的干预：社会管制是以保障消费者的安全，健康，防止灾害为目的，对企业的服务质量以及伴随着其提供的各种服务活动进行管制。简洁地说：政府管制就是指政府相关部门根据法律法规采取的管理与监督措施，干预经济活动与社会生活的行为。

我国网吧产业的政府管制可以分为非严格管制和严格管制两个时期。非严格管制期(1996年11月～2002年5月)。在这一时期，“要想发、开网吧”，各类的民营资本看中了网吧行业。

投资回报率高、回收期短是这一时期网吧产业的发展特点，民营资本纷纷投入网吧行业，显示出民营经济的巨大活力和创造力。由于政府没有设置市场准入门槛，网吧业无序发展，终于导致市场经济弊端的火山喷发。

严格管制期(2002年6月～至今)。2002年6月16日(星期六、农历端午节)凌晨2：40分，在北京学院路20号无证经营的蓝极速网吧内。两名未成年人恶意纵火，导致12人受伤、25人死亡，造成了极其恶劣的影响。自此，政府在全国范围内拉开了严管网吧的序幕，我国的网吧产业进入了严格管制期。

笔者将我国中央政府对网吧产业在两个管制时期的主要文件列表如下并进行简要分析。

我国的网吧管制主管部门经历了很大的变动。1998年主管部门是信息产业部。至2002年《通知》(文市发[2002]10号)文件确定：各级文化行政部门是网络文化市场的主管部门。《条例》(国务院令第363号)第四条进一步明确规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。”政府的网吧管制政策主要由文化部单独或牵头制定，国家工商局仅在2007年单独出台了治理黑网吧的政策。

从我国政府管制网吧的基本历程看，这是一个不断试错和不断深化的过程，后一项规定一定较前一项规定更加具体、更加完善。管制政策包括市场准入，营业管制和市场退出三项内容。

在当前世界经济衰退的严峻形势下，为振兴网吧产业的发展，解决产业长期以来赢利能力下降的深层次矛盾，我们有必要进一步正确认识和处理好网吧市场的发展与政府管制的关系，在追求市场效率和社会公平正义之间形成产业和谐与平衡发展的良好局面。

市场准入

在非严格管制期，从没有准入门槛到设置了较低的准入门槛，有安全运营等5项标准不高的规定。市场准入在严格管制期，自《条例》(国务院令第363号)始，设置了很高的，纷繁复杂的进入标准，按照《条例》规定审批时间至少要45个工作日。此后，网吧牌照的发放一直采取的是严标准、紧运行的机制。《网吧管理工作通知》(文市发[2008]25号)文规定：“对原有规划数量与现实市场需要矛盾比较突出，且目前市场秩序较为规范、网吧接纳未成年人现象得到有效遏制的地区，可修订规划。”这一新的举措为网吧的市场准入带来了希望。

营业管制

对网吧经营者的要求包括不得让不满18周岁的未成年进入，营业时间限制，一系列安全运营的规定，对上网消费者的身份证等有效证件登记、核对和保留60天的记录，不得经营非网络游戏等。

市场退出

对网吧经营者违规接纳未成年人进入的最高行政处罚是吊销《网络文化经营许可证》，令其退出网吧行业。2007年2月，《加强网吧及网络游戏管理工作的通知》(文市发[2007]10号)重申了[2004]38号的规定：对一次接纳8名以上(含8名)未成年人或在规定营业时间以外接纳未成年人的网吧，依法_吊销《网络文化经营许可证》。2008年7月，《网吧管理工作通知》(文市发[2008]25号)重申文市发[2007]10号规定，并进一步规定：对累计2次和3次接纳未成年人的网吧，实施责令停业整顿或吊销《网络文化经营许可证》。

国家网吧管制政策有很多、很大的争议，但有两点是毋庸置疑的：一是国家坚定地支持网吧产业发展的政策不会改变。当“蓝极速事件”爆发，网吧产业面临着生存还是死亡，考验着政府的执政能力的时候，政府做出了支持网吧产业生存和发展的重大决策，正如庹祖海司长指出：“在网吧是开还是停，是发展还是不发展的问题上，从中央到地方，近几年都有很多不同的意见。有人主张全部取缔，我们不同意，认为还是要趋利避害，加强管理，按中央的十六宇方针来管理。”二是政府保护未成年人健康成长的刚性政策不会改变。“净化未成年人成长环境”，是政府追求社会公平与正义的必然选择。

政府日趋严厉的网吧管制政策的实施收到了成效，近年来绝少再发生过恶性的、群发性的，几人以上包括未成年人在内的死人伤人事件。网吧经营更加规范，为行业有序发展奠定了基础。

我国网吧产业政府管制问题与分析

网吧管制政策是利益攸关者博弈后的产物。任何国家都不可能有很多时间、金钱和智力资源去无止境地争论以达到制定最理想的政策目的。因此，需要我们评估政策实施过程中的问题，为下一个政策的制定提供更合理的依据。网吧产业管制政策的问题可概括如下。

市场准入问题

自2002年以来，网吧牌照的停止审批和禁限控制发放最具争议。陈清泰指出：“政府深度的介入微观经济领域，削弱了对市场和环境监管的职能，同时又扭曲市场信号，误导企业。”

提高市场准入门槛，严格限制网吧开办条件是非常正确的，但是，停发网吧开业牌照的弊端却是明显的：一是在全国各地形成了炒卖网吧牌照的地下黑市。网吧牌照成为了有配额限制的稀缺资源。二是网吧牌照的禁限发放导致部门利益的追逐和权力寻租的腐败问题。吴敬琏指出我们应建立“有限政府”，限制各级政府配置资源和干预企业微观决策的权力。

停发网吧开业牌照的弊端却是明显的：

一是在全国各地形成了

炒卖网吧牌照的地下黑市。

网吧牌照成为了有配额限制的稀缺资源。

二是网吧牌照的禁限发放导致

部门利益的追逐和权力寻租的腐败问题。

网吧运营问题

政府推行网吧连锁化，集团化、规模化、专业化、品牌化的政策是要有利于管理、提升行业的发展水平和避免企业间的恶性竞争。但是，连锁经营所带来和产生的问题要比解决的问题多得多，这里的弊端和问题是值得深入探讨的。

一是连锁经营的强制实施，提高了网吧的运营成本，降低了网吧企业的利润收入。由于经营规模的扩大和营业设备以及加盟费用的增加，在无法保证客源(网吧上座率低下)的情况下，降价成了网吧间的主要的竞争方式，网吧微利由此产生。二是规模连锁经营的高投入，给网吧固定成本折旧和行业设备更新带来了压力，使得网吧成本回收期限人为的延长，不利于行业的投资和长期发展。三是全国各地的情况千差万别，用一种刚性的经营模式代替多种经营方式不利于全行业的发展。

黑网吧屡禁不止问题

上表列出的一系列政策都把打击和取缔黑网吧作为重点内容来抓，也确实收到了很大的效果。但是，黑网吧就像是舀不干的水、扑不灭的火一样顽强地孳生着。究其原因，这与我们的网吧政策过于刚性也有一定的关系。清华大学公共管理学院魏凤春博士指出：“在有需求的情况下，地方政府部门过度管制必然导致黑网吧大量产生，政府的治理政策最终与其目标背道而驰。”黑网吧产生最根本的直接原因有四个一是在网吧市场供需不平衡、求大于供的情况下，对全国一亿多流动人口中的网民来说，他们需要上网，比如在小城市、城乡结合部。城市的远郊区和农村集镇中，他们要去网吧上网。这些地区也往往是管理的薄弱地区。二是在我国劳动力资源几乎处于无限供给的状态下，一些闲散劳动力不开黑网吧让他干什么去呢?三是网吧准入场机制的问题，正规网吧的申办手续烦杂，并且进门门槛太高。四是正规网吧守法经营的成本太高而黑网吧违法经营的成本过低。

政府管制政策采用专项治理的路径效果有限问题

网吧违规经营，政府专项治理；再违规经营，继续专项治理。这样无止境地循环下去的运动式的治理模式，什么时候才能终结?政府这种管理网吧的内在逻辑和现实基础是什么?陈潭指出：常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定，常态社会的国家治理要求维护型公共政策及常规性的、程序化的公共管理。运动式的网吧专项治理没有可持续发展和监控的动力机制，长时间运行问题和局限性来凸显出来。我们不放弃专项治理的办法，但是我们不能总用专项治理的方式管理网吧。我们还是应以科学的法律法规及其实施细则为依法行政的准则，实行网吧的常态和长效管理机制，让守法经营者不必在惴惴不安的整治环境中度日。

开放网吧市场，用新增正规网吧打击黑网吧。

这是解决黑网吧屡禁不止的最有效的，最根本的、最彻底的途径。

开放网吧市场，这就是说要降低市场准入标准和门槛，

简化新增网吧无论是单体网吧还是连锁网吧的审批程序。

政府管制的多部门合作与协调困难问题

文化部虽是网吧管理的主管部门，但相关管理问题涉及了15个政府部门。网吧是一种特殊的以信息传播介质(互联网)为经营手段的网络信息传播的终端应用企业，它既是一个有形的企业，也是一个有别于有形市场企业的特殊的信息管理企业，所以管理部门较多与企业性质有关。

“多头管理”需要归口和专业化管理，但是弊端很多，政府各部门多重多层交叉执法、实际工作很难协调，导致行政执法成本很高。我们需要协调好各行政机关之间的“府际关系”，包括权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、公务合作关系、法律关系等等。

解决我国网吧产业政府管制问题的原则与对策建议

政府管制的理想状态或者说问题最少的情况应该是建设成了服务型政府。政府寓管理于服务之中，更好地为企业和社会公众服务。这种理想状态就是达到了市场追求效率，政府追求公平的双重目标。网吧产业的政府管制目标既要追求公平又要兼顾效率。这样的条件约束就要求政府不断创新和提高政府管制水平，并考虑这样两个原则。

一个原则是政府管制要了解和适应市场经济的规律和特点。企业是市场经济的主体，市场在资源配置时发挥着重要的作用，政府管制的主要职能是市场监管和建立良好的市场经济秩序。这样市场管制的规则就需要政府从直接管制微观市场转变为间接调控市场。

一个原则是政府管制要制定超越利益集团的监管规则。这就给所有的企业以平等发展的机会，并创造了良好的发展氛围，给企业营造了一个充满了经济活力的发展环境，企业就可以向着可持续发展的路子走下去。有了良好的发展环境，企业就有了提高创新能力和管理水平的条件，就可以探索多种经营和多种管理的模式。

针对网吧产业管制的突出的实际问题，笔者在本文中，向政府管理部门郑重提出一个建议——就是开放网吧市场，用新增正规网吧打击黑网吧。这是解决黑网吧屡禁不止的最有效的、最根本的，最彻底的途径。开放网吧市场，这就是说要降低市场准入标准和门槛，简化新增网吧无论是单体网吧还是连锁网吧的审批程序。因为，政府信息化建设水平提高很快，我们有技术条件和能力缩短新网吧的审批时间。开放网吧市场，可以解决黑网吧所带来的一系列问题。开放网吧市场可以解决严峻的就业形势问题，为大量闲散劳动力解决就业岗位问题。开放网吧市场可以提高网吧产业的整体经营规模，提高产业的整体发展水平，进而提高网络文化产业的整体经济实力。我们在开放网吧市场的同时，制定、执行更为严格的营业管制、市场退出标准，这就是宽进严出。

政府提高管制能力的有效途径是整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。建立健全社会公示、社会听证等制度，形成公民参与和管理公共事务的良好机制。开放网吧市场，政府管制开辟了新的解决问题的思路和途径。