关于完善国家扶贫战略和政策体系的宏观思考

张志豪

党的十七届三中全会要求，要完善国家扶贫战略和政策体系。国家扶贫包括政府扶贫和社会扶贫。政府扶贫包括政府扶贫机构扶贫和政府所属各部门扶贫；社会扶贫包括社会非政府组织扶贫和财富拥有者扶贫。完善国家扶贫战略要从上述两者四方面人手，并将它们有机地统一起来。基于上述认识，我从战略目标、战略重点、战略措施、政策体系四个方面，进行了一些宏观性思考。

一、战略目标：缩小发展差距，促进社会和谐

国家扶贫战略是国家经济社会发展总体战略的重要组成部分，必须服从和服务于国家总体战略思想。当前和今后相当一段时期，国家总体战略思想是科学发展、和谐发展。“缩小发展差距，促进社会和谐”作为国家扶贫战略目标，体现了科学发展、和谐发展这一国家总体战略思想，国家扶贫应该为实现“缩小发展差距，促进社会和谐”这一战略目标而努力。这是科学发展观在国家扶贫领域的核心体现。

国家扶贫战略目标要与扶贫的内在功能相吻合。扶贫有二大内在功能，一是直接功能，即减少贫困人口、缓解贫困程度；二是拓展功能，也是对当今我国发展更具深刻意义的功能，即保持社会稳定，促进社会和谐，为经济社会发展创造更加良好的社会环境。扶贫的内在功能标示着国家扶贫能够实现“缩小发展差距，促进社会和谐”这一战略目标。

国家扶贫战略目标的确定要和国家经济社会发展的历史阶段相吻合。我国政府有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动始于1986年，经过20年的艰苦努力，到2006年全国农村没有解决温饱的贫困人口由1.25亿人减少至2148万人，贫困发生率由14.8％下降到2.3％，我国政府的扶贫开发取得了伟大成就。期间，国家扶贫战略目标是“解决农村贫困人口的温饱问题”，“解决温饱”鲜明地写在了我国政府扶贫开发的大旗上。战略目标清晰准确是我国政府扶贫开发能够取得伟大成就的重要因素。扶贫开发的伟大成就为我国政府农村“低保”政策的顺利出台创造了条件。农村“低保”政策的顺利出台，标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经从制度上得到了解决。扶贫开发进入了“开发式扶贫”和“保障式扶贫”的“两轮驱动”的新阶段。党的十七届三中全会要求“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”。农村低收入人口进入扶贫的对象范围，意味着扶贫开发从此要由解决生存问题为主转入到解决发展问题为主，要由解决绝对贫困问题为主转入到解决相对贫困问题为主。把国家扶贫战略目标定位为“缩小发展差距，促进社会和谐”，正是顺应了国家经济社会发展新阶段的新要求。

二、战略重点：不断提高扶持对象的自我发展能力

战略重点要服从服务于战略目标，扶贫战略重点选择要为“缩小发展差距”服务。发展慢收入低是能力低的结果，能力低是发展慢收入低的原因。不断提高扶贫对象的自我发展能力是“缩小发展差距”的必经途径，也是坚持以人为本，实现可持续发展的必然选择。

提高扶贫对象的自我发展能力可以通过发展教育、加强培训去实现，但更重要的是要牢固确立扶贫对象在反贫困过程中的主体地位，要让扶贫对象参与整个扶贫开发的议事、决策、干事的全过程。让他们在当家作主参与开发的过程中实现“三增”，一是增强自信，二是增长才干，三是增加收入。才干是收入的基础，自信是增长才干的基础，只有在“三增”基础上的发展和收入才能实现可持续。我们部署所有的扶贫开发工作都要把是否有利于扶贫对象能力的提高、整体素质的提高作为出发点和归宿。从大局看，这牵涉到整个国民素质的提高和民族的振兴。提高扶贫对象的自我发展能力包括两个层面，一是村民的能力，二是村级组织(包括行政、经济、服务组织)的能力。相比之下，后者能力的提高更紧迫。

三、战略措施：构建“大扶贫”格局

战略措施也要服从服务于战略目标，扶贫战略措施要为“缩小发展差距、促进社会和谐”服务。构建“大扶贫”格局作为战略措施是实现“缩小发展差距、促进社会和谐”这一战略目标的最有力保证。“大扶贫”格局包括两个层面，一是扶贫对象的“大”，二是扶贫力量的“大”。两者的统一才是真正意义上的“大扶贫”格局。

扶贫对象的“大”，是指一个国家的全部扶贫对象，包括中央政府的扶贫对象和地方各级政府的扶贫对象。在科学发展、和谐发展、关注民生的大背景下，“缩小发展差距、促进社会和谐”、“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”是中央政府和地方各级政府的共同责任。国家实行新的扶贫标准后，2009年中央政府的扶贫对象是4007万人。地方各级政府在保民生、保稳定的过程中，也开展了大量的扶贫活动，其扶贫对象只有一部分，有的地方(发达地区)甚至只是小部分是中央政府的扶贫对象。也就是说整个国家的全部扶贫活动所包含的扶贫对象远大于中央政府确定的扶贫对象(4007万人)。这是我国当前全部扶贫工作的现实。把地方各级政府的扶贫成果计算进去，我国政府的扶贫成就对全球反贫困事业的贡献会更大，会更有利于提升我国的大国形象。我认为，规范我国政府(包括中央政府和地方各级政府)的扶贫活动已经势在必行。

要规范我国政府的全部扶贫活动，就要实行中央扶贫标准加地方扶贫标准的政策。我国地域辽阔、人口众多、经济社会发展不平衡的实际，决定了只有中央扶贫标准是不够的。增加并规范地方扶贫标准，对增强地方各级政府加大扶贫开发力度，全面贯彻落实科学发展、和谐发展战略思想的积极性和自觉性十分有利。

“缩小发展差距、促进社会和谐”、“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，标示着我国扶贫开发进入了由解决生存问题为主到解决发展问题为主，由解决绝对贫困问题为主到解决相对贫困问题为主的新阶段。解决发展问题、解决相对贫困问题时，扶贫标准不宜继续采用绝对数指标，而适宜采用相对数指标，也就是用相对数划定贫困线。

中央政府的贫困线定在8％比较合适。按贫困线8％计算，线下人口约6500万人。今年全国农村“低保”人口约4300万人(占全国农村人口的4.5％)，其中丧失生产经营能力的长期“低保”人口约1500万人。扣除长期“低保”人口后，中央政府的扶贫开发对象在5000万人左右。中央政府每年对5000万人实行扶贫政策，应该力所能及。今后中央政府专项安排的扶贫资源就要依据中央政府确定的扶贫对象的分布情况进行分配。地方政府接受了中央政府分配的扶贫资源后，其扶贫活动必须无条件覆盖并解决中央政府确定的扶贫对象的贫困问题。这样，不发达省(区、市)的贫困线就会高于8％，发达省(区、市)就会低于8％。低于8％的地方也要按8％(可以根据本地经济社会发展的需要和可能提高标准)确定本级的扶贫对象，增加部分由自身筹集扶贫资源予以解决。由此类推至市、县，

这样，中央政府和地方各级政府的贫困线和扶贫对象就分别确定下来了。逐级计算后，整个国家实际覆盖的扶贫对象将超过1亿人，和当前国际社会认可我国的贫困人口基本吻合。

中央政府和地方各级政府的贫困线确定下来后，就要纳入各级统计部门的年度统计，每年得出贫困线收入数，再用贫困线收入数与当年农民平均收入数进行比较，得出“贫困收入线与平均收入线的差距”指标。年初逐级确定目标，年底逐级考核。

这个指标的意义，一是由于它是相对的，会随经济社会发展进程自动做出调整，体现了党的十七大关于“逐步提高扶贫标准”的精神，科学适用；二是现有评价体系中只有“农民人均纯收入”指标，这只是一个平均数指标，如果没有“贫困收入线与平均收入线的差距”指标，很容易造成“平均水平掩盖不平衡”的结果；三是“贫困收入线与平均收入线的差距”是一个综合的结果性指标，体现社会分配的公平程度，是社会发展评价体系中的标志性指标，是社会稳定评价体系中的基础性指标，可以反映中央和地方各级政府贯彻落实科学发展、和谐发展战略思想的成效和水平，对确保我国经济社会健康稳定发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。同时对各级各地政府分别制定具有本级本地特色扶贫开发的方针、政策、措施，也具有重要的意义。

扶贫力量的“大”包括政府及政府各部门、民营组织和社会的全部扶贫力量。扶贫具有的“保持社会稳定，促进社会和谐，为经济社会发展创造更加良好的社会环境”的内在功能，决定着扶贫投入是国家经济社会发展总成本的重要组成部分。扶贫不仅是政府的职能所在，也是民营组织和全社会的共同责任。这是构建“大扶贫”格局的理论依据。要据此建立和完善国家扶贫政策体系。

四、政策体系：政府的职能责任、民营组织的社会责任和全社会的志愿精神的统一

要紧紧围绕政府履行职能责任、民营组织履行社会责任和全社会提倡志愿精神，去建立并不断完善国家扶贫政策体系。

政府履行职能责任。在科学发展、和谐发展战略思想指导下，中央和地方各级政府要建立稳定的扶贫投入机制，政府扶贫投入要和财政收入同步增长；政府各部门要从改善国家宏观发展环境高度去提高对扶贫重要性的认识，并在各自的职能范围内履行扶贫责任，制定落实扶贫的政策，形成政府完整的扶贫政策体系。

民营组织履行社会责任。民营组织要通过经济协议购买扶贫对象的产品和服务，为扶贫对象提供产品和服务，并力所能及地承担一部分经济风险，来履行社会责任，达到改善发展环境，提升组织形象，加快自身发展的目标。

全社会要提倡责任意识和志愿精神。社会扶贫的力量潜力巨大。要提倡、发动和鼓励财富拥有者回报社会。国家要以激发财富拥有者的社会责任和志愿精神为目标，以满足财富拥有者捐赠财富的意愿为内容，制定出台鼓励政策。积极探索财富社会分配管理的新机制，一方面要完善政府现有接收机构的管理制度，取信于财富捐赠人；另一方面要大力培育和发展非政府接收管理组织，努力搭建爱心责任平台，为尽可能多的财富拥有者和尽可能多的社会财富回报社会创造良好的环境。科学合理地分配社会财富，将推动社会尊重财富，尊重财富创造者，消除仇富心理，营造和谐社会。和谐社会为财富创造者带来更好的创富环境，加快创富步伐，推动社会财富持续增长。社会财富持续增长又为社会财富更好更公平分配奠定坚实的物质基础。

——特殊政策：加大对特殊地区的扶持力度。特殊地区是指革命老区、小小民族地区和边境地区。特殊地区经济社会发展相对落后，制定特殊政策，加大对特殊地区的扶持力度，是落实科学发展、和谐发展战略思想的重要内容。例如，党的十七大和十七届三中全会都特别强调，要加大对革命老区的扶持力度。但由于革命老区在界定标准和界定方法方面存在技术上的困难，加大扶持力度的措施迟迟落实不了。革命老区不仅为中国革命的胜利做出了巨大的牺牲和贡献，而且在保护生态、优化环境方面还在继续做出牺牲和贡献。但就目前的情况看，革命老区无论在区位条件、经济发展、社会发育，还是在人民生活水平和生活质量等方面，相对于周边地区都有较大差距，这种差距还呈现着继续扩大的趋势。这种状况如果不能得到有效的控制，势必造成这块浸透着烈士鲜血的土地上的人民心理上的不平衡，不平衡即不稳定。因此，落实党的十七大精神，加大对革命老区的扶持力度刻不容缓。我认为，可以打破行政区划，把革命老区纳入宏观经济区划的整体规划中去，让它在宏观经济区划中得到协调发展。以中央革命根据地为例，中央革命根据地是珠江三角洲和海峡西岸经济区的腹地，承担着这两块经济区保护生态，优化环境的重任。把中央革命根据地的连片开发作为重要内容，纳入珠三角和海西经济区的总体规划中去，中央给予特殊的支持政策。这样，不仅党的十七大关于加大对革命老区的扶持力度精神得到了落实，而且对珠三角和海西经济区的协调发展十分有利。

——政策的制定、执行、落实和监督。政府要成立强有力的扶贫部门，代表政府行使国家扶贫战略和扶贫政策的制定、执行、落实和监督的行政权力。当前我国政府扶贫部门的主要问题是，机构不统一、职级低，人员少、设备差、能力弱。二十多年来，全国扶贫系统就是在这样艰苦的条件下，为发展中国的扶贫事业在努力探索，积极工作。中央已经明确，“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。”要完成好这一长期历史任务，强化机构、明确职责、提升能力已经势在必行。今后政府扶贫部门的主要职责是：

1、制定、执行、落实国家扶贫战略和政策体系。

2、指导、监督政府各部门扶贫政策的制定、执行、落实。

3、制定、执行、落实政府扶贫规划；分配、管理、使用政府专项扶贫资源。

4、宣传、发动、鼓励、组织民营组织履行扶贫社会责任。

5、宣传、发动、鼓励、组织全社会发扬扶贫志愿精神，为尽可能多的财富拥有者和尽可能多的社会财富回报社会创造良好的环境。