“大扶贫”战略的背景要求作用及其发展建议

刘建平

扶贫开发是党中央、国务院统筹城乡发展，为缓解和消除贫困、最终实现共同富裕而做出的重大战略决策，是全面建设小康社会和建设社会主义新农村的一项重要任务。党的十六大以来，扶贫工作在过去主要依靠经济增长和专项计划推动的基础上，逐步形成了一个集行业、区域和社会政策于一体的“大扶贫”格局，特别是党的十七届三中全会把完善国家扶贫战略和政策体系摆在更加突出的位置，为新时期实施“大扶贫”战略指明了方向。

当前，我国扶贫开发工作已经从集中力量解决温饱进入努力促进发展的新阶段，如何顺应形势变化的要求，树立起“大扶贫”的观念，并在具体的工作实践中深化对“大扶贫”的研究和探索，是摆在各级党政和扶贫干部面前的一项重大任务。

一、“大扶贫”战略有什么背景

通过对扶贫开发有关政策理论的学习，本人理解，“大扶贫”是在我国经济社会又好又快发展的大背景下提出的扶贫新战略，主要有四个背景：

一是国家经济持续发展、国力明显增强的背景。经过改革开放30年来的发展，我国GDP连续十几年保持了9％以上的增长速度，2008年达到30多万亿元，在世界排位第三；财政总收入达6.13万亿元，城镇居民可支配收入人均达15781元，农民人均纯收入4761元。在经历了经济持续高速发展后，国家经济实力大为增强，各项社会事业进一步协调，以政府为主导的扶贫开发实力明显增强。在这种背景下，为充分体现改革发展成果由人民共享和社会主义制度的优越性，国家提出“大扶贫”战略，是国力提高的重要表现。

二是科学发展、城乡统筹战略的背景。中国的城乡分离和社会分化，已成为影响未来全局发展和实现社会和谐的核心问题。改革开放30年以来，虽然我国农村发生了巨大变化，取得了举世公认的成就。但是，城乡差距依然很大，2007年城乡居民的收入比为3.33：1，是改革以来城乡居民的收入差距最大的一年；农村的社会事业发展也还滞后，公共品供给明显不足。目前，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。突破这种困局，有赖于破除城乡二元结构，而要破除城乡二元结构，势必要破除城乡二元经济结构，势必要创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。在这种背景下，扶贫开发不能再把农村、农业、农民作为封闭系统来对待，必须更新理念，打破城乡界线、工农界线，实施“政府主导、各部门齐抓、社会帮扶、群众参与”的“大扶贫”战略，让贫困地区贫困群众得到更多实实在在的实惠，促进城乡经济社会一体化发展。

三是以工促农、以城带乡的科学判断的背景。十七大报告中指出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制。这是对我国发展新阶段提出的新任务，是解决“三农”问题进而实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。近年来，中央实行了一系列支农惠农政策，农业更受重视，强农惠农政策含金量越来越高，如取消农业税，实行农产品保护，发放粮食直补、良种补贴、能繁母猪补贴等等。但是我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，促进粮食增产、农民增收的长效机制还没有建立起来，农村经济社会发展滞后的局面还没有得到根本改观。在这种背景下，势必要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，而扶贫开发作为全面建设小康社会的重要途径，必须丰富工作手段，创新工作机制。实施“大扶贫”战略，可以使贫困群众越来越多地分享到改革开放和经济社会发展的成果。

四是以人为本、关注民生的背景。以人为本就是要坚持从人民的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，走共同富裕道路。为把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题解决好，党和国家采取了一系列的民生举措，如义务教育免费、农村合作医疗、农村低保、就业帮扶等，让老少边穷地区的贫困群众共享发展成果。在这种背景下，实施“大扶贫”战略，既可着眼于全面建设小康社会的全局，最大限度的增加和谐因素，又可不断改善贫困群众生活，提高广大贫困群众的生活水平，让贫困群众在构建和谐中得到更多实惠。

二、实施“大扶贫”战略有什么要求

“大扶贫”是针对过去就农业抓农业、就扶贫抓扶贫的思维定势提出的，目的是从打造稳定脱贫的长效机制人手，注重脱贫与发展、富地方与富群众、借助外力和自力更生的有机结合，以区域经济的总体发展带动局部地区的稳定脱贫。因此，实施“大扶贫”战略给扶贫开发工作提出了新的更高要求。

1“大扶贫”要求从全面发展的高度来审视扶贫工作。坚持“大扶贫”，要树立起全面、系统的扶贫发展观，既不能因强调扶贫资金投入到贫困户而忽视了区域经济、产业发展对贫困农户发展增收项目的带动和保障作用，也不能一味强调区域经济发展，而使贫困农户得不到扶持，失去发展机会。

一是要从关注三农、城乡统筹的大环境来研究扶贫工作。当前，我国扶贫开发事业已经进入了新的发展阶段，特别是关注三农、城乡统筹已作为国家解决贫困问题、缩小发展差距、构建和谐社会的重要手段，扶贫开发正朝着宽领域、深层次的方向发展。这就决定了新阶段的扶贫不是单一的扶贫脱贫，而是在扶贫脱贫的基础上，把加快脱贫、尽快小康作为工作的出发点和最终目的，也不能单一在农业内部实施帮扶，而要把一、二、三产统筹考虑开展帮扶，更不是单一局限靠农村解决问题，而是通过以城带乡、转移人口、加快城镇化等措施来推动扶贫。因此，不能只用过去的老观念来认识新阶段的扶贫开发工作，要看到现在形势所发生的大变化，牢固树立全面的发展的扶贫观念，加大工作创新力度，把扶贫开发工作置身于这种大变化、大环境之中来研究。

二是要从“五个建设”的大任务来设计扶贫工作。“五个建设”是我党确定的全面奔小康的奋斗目标，而扶贫开发的出发点和最终目的也是脱贫致富奔小康，与“五个建设”在目标上完全一致。因此，“大扶贫”格局下的扶贫开发工作，不能脱离“五个建设”的大任务，要围绕“五个建设”的要求来设计、来实施。在经济建设上，要增强发展的协调性，不仅要解决脱贫问题，而且要通过扶持发展，提高贫困群众的自我发展能力，解决增收问题，提高生活水平，使之走向富裕，进入小康；在政治建设上，要扩大社会主义民主，更好保障贫困群众权益和社会公平正义，要坚持群众“参与式”的扶贫方法，将民主议事、民主监督贯穿扶贫开发工作的始终，提高贫困群众的民主法制意识；在文化建设上，不仅要提高贫困群众的综合素质，而且要提高文明素质，实现人的全面发展；在社会建设上，要加快发展贫困地区社会事业，全面改善人民生活，提高生活质量；在生态建设上，要基

本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式，解决乐业问题、安置问题，实现人与自然的和谐发展。

三是要从整合各方面资源来协调扶贫工作。新阶段扶贫开发以其特有的性质，使传统的扶贫观念逐渐淡化，扶贫开发不再单纯是政府和单个部门的事，不再是简单的捐钱给物，一个政府引导和调控、部门上下联动、全社会共同参与的以扶贫开发统揽农业和农村工作全局的“大扶贫”体系正在逐步形成。因此，要树立“大扶贫”的观念，特别是贫困地区的领导干部和扶贫职能部门，要整合各方面资源来协调工作，强化组织协调，充分调动各方面的力量，为贫困地区和贫困人口的发展争取更多的资源。在扶贫力量上，不仅要依靠各级干部抓好扶贫开发各项工作的落实，还要推动社会各界积极参与，利用全社会的力量，争取多方面的资源帮助实施扶贫开发；在资金投入上，不仅要用好用活扶贫专项资金，还要整合其它各方面的资金，争取多渠道的扶贫投入，并做到统筹安排，提高资金使用的整体效益。在工作机制上，不仅要明确责任，依靠各级干部真抓实干，还要加大工作机制的建立和创新力度，改变过去以行政手段为主的扶贫机制，建立与新阶段扶贫开发相适应的工作机制。

2“大扶贫”要求与当地经济社会发展的大规划相适应。只有使贫困地区尽快发展起来，才能有效缩小贫富差距，实现全面小康。这就要求把新时期扶贫开发工作纳入当地经济社会发展的总框架之中，以发展的理念看待扶贫，从经济、社会、自然等各方面对贫困地区进行全方位剖析，找准症结，理清思路，采取综合性措施，使贫困地区的发展与当地经济社会发展的大规划相适应。

一要与当地主导产业的发展相适应。主导产业是群众增收的支柱，产业化扶贫是由“输血型”扶贫向“造血型”扶贫转变的直接体现。要选准各地的主导产业，特别是增长力强、带动力大、市场覆盖面广、特色优势明显的农业主导产业。在“大扶贫"32作中，一定要借助当地主导产业发展的强劲势头，结合实际，发展与主导产业相适应的扶贫产业。这样，产业化扶贫不仅能在量的方面做大，而且在质的方面也能够做强，从而使贫困农民获得高的收入。

二要与当地工业化进程相适应。工业化进程加快了，才能吸纳劳动力就业，增加收入。据统计，农民收入中有50％靠劳务收入。因此，加快工业化进程，增加用工，可以直接帮助农民特别是贫困农民致富。因此，“大扶贫”工作，要与当地工业化进程相适应，一方面要充分发挥当地资源优势，突出特色，扶持加快工业的发展，另一方面，要根据工业化发展的要求，引导和动员贫困群众积极参加各种技能培训，为贫困地区贫困群众转移就业、实现增收创造条件。

三要与当地城镇化进程相适应。城镇化的实质是农村人口向城市转移，使农民转变为市民。未来的“大扶贫”工作，要与当地城镇化进程相适应，只有通过工业化加快城镇化，才能更好地吸纳和消化从农业生产转移出来的劳动力，壮大经济实力，也只有通过城镇化，才能扩大农村规模化经营、促进现代农业步伐的加快，提高经济效益，达到脱贫致富目的。

三、“大扶贫”机制有什么作用

在扶贫实践中，首先应对贫困人群进行科学分类，搞清其真正的致贫原因，然后对症下药。情况不同，措施也不同。只有区别对待，才能提高扶贫资源的使用效益，提高扶贫开发水平。整合全社会力量和各种资源参与扶贫工作的“大扶贫”格局，采取多种手段，可以使扶贫工作的渠道更广泛、帮扶更到位、措施更丰富，能为贫困地区的发展注入强大动力。如今年中央1号文件提出，要“充分发挥行业扶贫的作用”，就是要求交通、教育、卫生、电力、通讯、广播电视等部门都要加大对农村的投入。如何整合好这些部门的资源，充分发挥它们的作用，提高扶贫的整体效益，就是“大扶贫”工作的重要内容。因此，包括“行业扶贫”在内的“大扶贫”，更有利于贫困地区整体推进和对贫困群体实施分类扶持。

在产业扶贫方面，有利于有针对性地发展扶贫产业。如在产业基础好的地方，可以采取补资金、传技术等方法，加快产业发展步伐，增强贫困群众“造血”功能，达到增收致富的目的。在移民扶贫方面，有利于一盘棋考虑深山区、地质灾害区以及矿山治理区群众实施移民。如近年来，赣州市通过土地整理，新增土地2.07万公顷，在实施移民搬迁时，可以与土地整理结合起来、与土地增减挂钩结合起来、与矿山治理结合起来，通过“三个结合”，把深山区、地质灾害区以及矿山治理区群众搬迁出来。在救济扶贫方面，有利于政府有关职能部门对因病、因灾、低收入等暂时性贫困群体有针对性地采取措施，从而减少暂时性贫困人口。在保障扶贫方面，有利于民政部门对孤、寡、伤残等没有劳动力的贫困群体纳入社会保障体系之中，由社会保障养起来，主要为其提供生活资料，保障其基本生活，做到病有所医、老有所养、住有所居。在教育扶贫方面，有利于集中力量解决贫困群体小孩学习费用等读书问题。在科技扶贫方面，有利于对有劳动力、有耕地，但发展思路不活或缺乏资金等原因致贫的贫困户解决生产发展中遇到的实际难题，实行一、二、三产业的技能培训，提高贫困群众技能、技术，促其尽快走上发展生产的致富之路。

通过对不同的对象采取不同的政策，既可以照顾到面，又可以倾斜到点，可以大大增强扶贫的针对性、有效性和实效性。

四、做好“大扶贫”工作的建议

为保证新阶段“大扶贫”格局下扶贫开发工作目标的较快实现，笔者认为，今后要重点做好以下工作：

1坚持“一个方针”。即：开发式扶贫的方针。解决温饱靠发展，巩固温饱、提高能力、缩小差距、构建和谐更要靠发展。因此，要进一步发挥贫困乡村广大干部群众的积极性、创造性，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，改善生产条件，走一条符合实际、有自己特色的发展道路。同时，要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善人居环境，提高生活质量，促进贫困乡村经济、社会的协调发展和全面进步。

2抓好“两个结合”。一是扶贫开发与农村低保相结合。扶贫开发和农村低保是缓解并最终消除农村绝对贫困现象的两项重要制度，其工作对象既有重叠，又有区别。十七届三中全会《决定》明确，扶贫开发的重点是提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动力丧失的贫困人口实行社会救助。只有稳步推进扶贫开发，才能减轻农村低保的压力，而农村低保搞好了，反过来也有利于推动扶贫开发。因此，要加强各级扶贫、民政部门之间的合作，建立定期协商、信息沟通、协同推进的工作机制，形成减贫的工作合力。二是扶贫开发与防灾减灾、灾后恢复重建相结合。返贫是温饱不能巩固、扶贫成果不能持续的主要原因，而自然灾害又始终是致贫返贫的重要原因之一。抓住防灾减灾就抓住了防止返贫的关键。因此，要按照“灾前预防、灾中应急、灾后恢复重建”的工作思路，将相关措施纳入扶贫开发工作，努力降低自然灾害造成的致贫返贫，同时加大对贫困乡村灾后恢复重建的扶持力度。

3实现“三个突破”。一是工作协调机制有新的突破。要充分发挥扶贫开发领导小组各成员单位在扶贫开发工作中的积极作用，搭建工作平台，规范协作配合，形成工作合力，完善“大扶贫”的工作格局。二是资金管理机制有新的突破。要继续坚持群众参与的扶贫方式，将民主管理、民主监督、民主议事贯穿到工作的全过程，扶贫资金要真正向贫困群众倾斜，提高资金使用效益。三是社会扶贫机制有新的突破。鼓励党政机关、企事业单位、社会团体等社会各界进行帮扶，健全完善社会扶贫政策和激励机制，不断拓展社会扶贫渠道，进一步营造“大扶贫”的工作氛围。