共生：第三部门与政府治理的现代转型

李　琼　夏晓辉

摘要：本文基于共生的理念研究第三部门领域中存在的问题：为何及如何构建第三部门与政府的共生关系。而共生的基础和机制又是怎样?从而认为，社会转型背景下第三部门与政府的共生发展将促进社会治理模式的现代转型。

关键词：共生；第三部门；政府治理

中图分类号：C916；D616文献标示码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0139-04

第三部门是代表着公、私二元建构基础上的一种社会中介组织：发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务，成为构建公民秩序和维护社会公正的重要来源。随着第三部门研究的深入，上个世纪70年代以来形成了几种较为公认的理论，其中不少都涉及政府与第三部门的关系问题。借鉴这些研究成果，本文试着将共生理念延伸至第三域，从而探讨第三部门与政府的共生关系。

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德在1974年提出了政府失灵理论，在这一理论中，他认为政府和市场在提供公共产品时并不能满足消费者的差别化需求，在大多数情况下，他们的产品只反映“中位选民”的需求，而第三部门的介入提供了有益的补充。他认为“政府、市场和第三部门是满足个人对公共物品需求的存在相互替代性的工具。政府和第三部门在提供公共物品上是互补关系”。赛拉蒙的第三方管理理论则从另外一个角度分析了政府与第三部门的关系，他认为政府只是第三部门“志愿失灵”的衍生物，只有当第三部门提供的服务不足时，政府才有发挥作用的必要。因此，政府的介入是对第三部门的补充，政府与第三部门之间的这种合作关系“既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成福利提供的责任”。尽管两位学者的角度并不一致，但有一点却是非常类似的，即第三部门与政府之间存在一种相互需求、相互补充的合作模式，虽然他们并未提出共生这一概念来形容，但阐述了两者共生关系的实质。

与西方社会不同，中国社会转型期一个明显的事实是，第三部门的每一步进展都离不开政府的推动和影响，但第三部门的发展壮大又试图不断地摆脱与政府密切的关系，因此如何认识和处理政府与第三部门的关系自然成为第三部门必须面临、同时也是政府必须面对的问题。

一、第三部门与政府共生发展的必要性

第三部门与政府是可以相辅相成、优势互补的，走共生结合之路可使第三部门与政府优势互补、相互促进、共同发展。

第三部门属于非政府组织。所谓非政府，主要表现为它是独立于政府之外的一类组织，在资金来源上，不依赖或不主要依赖政府，而是运用或主要运用民间的资金创办；在隶属关系生，第三部门与政府不存在领导与被领导的隶属关系，它有自己的自主性和独立性。第三部门虽然不是政府部门或不属于政府，但同样能做政府所应该做，却又一时做不了或做不好的公益事业。就此而言，第三部门实际上与政府是功能相仿的共生关系。另一方面，第三部门不管它是否情愿，它都面临着如何处理与政府的关系问题。目前突出的问题是：

(一)政府与第三部门的关系还没有摆正，具体表现为“三位”。

其一，“越位”，即政府管了不少本该由第三部门负责的事情。这个问题主要表现在机构改革过程成立的一些行业协会之中。在经济体制改革过程中，为了实现政社分开、政企分开，转变政府职能，政府将原来隶属于自己的部门机构转型为“第三部门”，如行业协会等。这些在特定社会经济领域中活动的中介组织，挂靠在相应的政府职能部门之下，不同程度地形成事实上第三部门对政府部门的依附关系。在如此的关系模式中，政府对第三部门内部事务和操作性活动往往会造成过多的或不适当的干预，即表现为一种“越位”。

其二，“缺位”，即政府本该具有的职能却由于某种原因而弃之不顾。在中国还有不少在工商部门登记注册或没有登记注册的第三部门，他们不必接受民政部门的监督管理，也没有业务主管部门对其进行监督管理。政府部门在行使培育第三部门的职能时，常常由于缺乏培育的具体内容和操作办法而导致“缺位”。

其三，“错位”，即本该是政府负责的事，却让第三部门去管，造成主体错位。政社不分、政企不分现象犹存，政府性、官办性问题根深蒂固，政府包揽社会行政管理事务的问题未能从根本上得到解决。

(二)培育与管理的缺失。

近年来，中央和地方政府十分重视第三部门发展，各级文件中也反复提出“培育发展和监督管理并举”。但实际操作中，过于强调监督管理，忽视了培育发展。即使强调监督管理，也存在许多问题。具体表现在：在优惠政策与资金扶持方面，与国外非政府组织相比，中国第三部门的劣势是显而易见的。西方国家第三部门·资金的30％来自政府资助，部分国家高达45％。而中国这方面还没有被提上议事日程，政府有关部门从优惠政策层面给予的扶持也相当有限。在管理层，为了更好地管理第三部门，使之规范化并发挥良好的作用，政府先后出台了一系列关于第三部门的文件，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《取缔非法第三部门暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》等，这些条例与规定尽管对处在转轨时期的第三部门发挥了积极作用，但从总体层次上看，数量少、不配套、可操作性不强。特别是目前中国还没有专门的、全面的、严谨的第三部门管理方面的法律。这与一个已具有13.6万令第三部门和70万个民办非企业单位以及第三部门快速发展的大国是相当不匹配的。

第三部门最重要的外部关系是第三部门与政府的关系，这种关系直接关系到第三部门的长远发展，也关系到社会经济的稳定前进。赵黎青将非政府组织与政府关系归为四种类型：(1)对立的，互不信任的关系；(2)非政府组织自行其是，不同政府发生关系；(3)非政府组织对政府的依赖关系；(4)合作关系。显然，作为非政府、非营利的第三部门与政府的关系最理想的状态属于第四种类型。尽管第三部门在运行过程中不断强调不同于政府的使命和目标，强调本组织的自治性、自主权，但无论政府组织还是第三部门都致力于自己国家的经济政治发展，这是双方共存、共处与合作的基础。对各种不同类型的第三部门而言，政府的支持和鼓励是他们运作的有利环境，要想实现组织使命，必须得到政府的许可和承认；还要争取获得政府的多方面资源支持，如经费、信息以及技术、设施等。现实表明，在任何国家，第三部门都不可能脱离国家的影响而自由自在地发展。

二、第三部门与政府共生发展的可行性

正如市场和政府都可能失灵一样，非政府、第三部门也有其内在的局限性，即“志愿失灵”，表现之一就是其非营利活动所需要的开支与第三部门所募集到的资金之间存在巨大的缺甲；表现之二是慈善活动的狭隘性，也就是说，志愿组织活动的受益对象通常只是某些特定群体，如特定的民族群体、地区居

民及其弱势人群。有些群体虽然对社会服务的需求很大，但却没有能力建立代表自己利益的组织机构，即使建立了自己的组织，其募集资金的能力也有很大差别，结果有些群体可以享受到广泛的服务，有些群体的基本需求却无法得到满足。因此，单靠第三部门自身无法有效实现社会公平。

然而，第三部门失灵的地方正是政府的长处，政府具有其他部门不具有的动员社会资源的能力和特权，能够最大限度地考虑各方利益和需要，因而可以弥补第三部门的不足。对政府而言，第三部门可以在许多方面弥补政府所不及或不适进入的领域，可以不花钱或少花钱去解决政府难以解决的社会问题，可以动员更多的民众参与社会经济发展。研究显示，第三部门的效率越高，行为越活跃，给予社会需要服务的各方面支持越多，对社会问题的解决越有积极的作用。在这一点上，第三部门的存在价值与政府的目标是相通并一致的，因此政府应该加强与第三部门的共生关系，鼓励全社会关注第三部门的健康发展，有计划地培训各业第三部门人员，使其工作能力上升到更高水平。

第三部门也应该有意识地加强与政府的互动共生。不断发展与完善自身，利用更多的机会向政府表达民众的意愿，争取更多的资源和发展空间，增强组织的活力。事实证明，第三部门发展的良好环境的创造，不仅仅是政府单方面的努力所能实现的。没有第三部门的各种努力，就不会形成真正意义上的相互合作共生。第三部门与政府是互动的、互补的、相互依存、也是相互牵制的，双方结成共生关系，相互合作的结果将会是双方共同受益，整个社会都得到益处。

根据中国第三部门目前发育不充分、不成熟的现实，政府对第三部门的态度与做法具有更重要的意义。随着市场经济发展和政府机构改革，政府职能有了较大改变，但政府依然是社会经济领域里的最强有力和最权威的角色。第三部门建设所需要的人员、资金以及其他形式的资源在初级阶段将主要依靠政府来提供，同政府体制交织在一起的各类社会组织的改革也需要政府主持与推动。对此，政府部门可以而且应该在其中发挥主导作用，还需要进一步完善政策和法规，培育和扶持第三部门的健康和有序发展，与第三部门建立起真正的合作共生关系。

三、第三部门发展与社会治理模式的现代转型

改革开放前，我国实行国家经济社会高度一体化的社会治理模式，政府包揽一切，社会动员与民众参与的基础高度政治化，单位化组织程度高，社会自我发育薄弱，公民意见表达渠道单一，成立社团等非结构性组织的限制因素多，难以脱离政府的干预。

在当代社会，越来越多的准公共事务开始由第三部门来进行管理，相反，政府则在不断地从原有领域退出，逐步建立并完善“政府——第三部门——企业”三位一体化的管理模式。

第三部门在某些专业领域内的管理相对于国家直接管制来说，具有优越之处。正如有学者指出：“团体自我管制的方法非常有效，与国家的进入相比，社会成员更乐意接受团体的自我管制。……自我管制避免了国家的过分介入，它在国家和团体之间划分了一条安全线，同时，社会团体可以在执行中消化政策，他们的专门知识、信息、经验和判断，促进了有效执行国家政策的环境，而光靠国家的直接干预是做不到这一点。……自我管制使社会团体成为推行公共政策的组织。这不仅有利于社会秩序，同时也降低了国家管制的成本。”国家法律的作用则是保障这种自我管制的实施，这样更多的人受到的管理不是来自外部或上方，而是来自他们自己参加的组织。因此，学者们认为，“人们一旦能够控制自己的环境，就比在受他人控制的情况下更能够负责任地采取行动。”

具体来看，与政府的直接管理相比，第三部门管理的优势主要体现在：

第一，可以降低成本。现代社会对政府的期望不仅仅是政府职能的退缩和干预范围的衰减，而是如何能“工作更好，成本更少”。这种两难选择的结果是必须解决随之而来一个难题：如何通过少而精的政府提供多(数量)而高(质量y的管理和服务。因此，现代社会，各国政府一般都面临着双重压力：一方面，人们不断要求政府削减开支，压缩预算；另一方面，社会的许多公共事务又必须得到管理，人们也不愿放弃习以为常的各种服务和福利。在这种尴尬情境中，如果能找到其他组织以更低的成本运作来替代政府提供的服务，当然是皆大欢喜的事情。因此，当政府或其他社会组织都有能力满足特定的社会需求时，我们可以也应当从经济上来考虑，做一个成本收益比较，看谁能以最低成本来满足社会需求。与国家机构的经费来源于财政支出不一样，第三部门的经费来源主要是会费，而且其机构规模和人员数额相对庞大的政府机关来说也要小得多、简单得多，因而第三部门的管理在财政支出上比政府要节省。

从另一角度看，如果作为接受方的相对人能够对国家的公共政策予以认可和配合，就会消除在政府决策执行过程中的摩擦或障碍因而降低执行成本。因为“与第三部门相比，政府的最大特征，不在于它所提供的物品的独特属性，而在于它的强制力。”但是，“单从经济上看，完全凭借暴力支撑的政治权力是无法持久的。如果当事人能够自觉自愿地服从政府的意志，那就可以减少暴力开支，降低统治成本。所以政府行为不仅需要暴力的支持，还需要社会成员的认同和自觉服从。政治学把促使被统治者自觉自愿地接受其统治的能力称为政府的‘合法性能力。所以一个政府的合法性越高，它的统治成本就越低。”因此，如果公民能够通过第三部门参与政府决策，政府也能通过第三部门向公民解释政策意图，间接执行政策内容，即建立一个稳定的、制度化的渠道来使公民个体权益得到伸张，政府管理权力得到缓和，那么，在政府与公民之间就能够形成良性的、和谐的关系，很多决策不需要政府采取任何强制措施即可得到社会的自觉执行，政府管制的成本必然降低。

第二，可以弥补国家管理的漏洞。在丰富多彩的生活面前，法律永远都避免不了捉襟见肘的尴尬。在一些领域特别是新兴领域，法律规范无法予以调整或无法及时进行规范，而政府因受依法行政的限制，在没有法律依据的情况下无法实施对社会的管理，这样就难免会出现无序状态，公共利益也得不到及时维护。这时，最好的办法就是由社会组织通过社会规则先予调整，如第三部门可以通过行业规范来进行管理，在时机成熟后再由国家进行规范。

第三，有利于提高社会道德。法律规范是人们在社会生活中应当达到的最低标准线，或者说是最低道德水平，而如何使社会达到超过这些最低标准的最理想的状态则需要社会系统工程的共同作用，第三部门即是这一系统中的一个重要部分。第三部门在对社会成员进行管理时可能直接援引国家的法律规定，如第三部门的重要职能之一就是保证国家法律的贯彻实施；也可能根据第三部门自行制定的道德要求和行为准则来进行自我约束与提高，而这种行业的或职业的道德要求一般来说比法律的标准要高得多。

第四，更具有专业性、技术性。政府的职能是对全社会进行的管理，可能涉及社会和经济生活的方方面面，如何在短期内做出涉及不同领域的众多决策，对于人力、物力都有限的政府来说，确实存在难度。特别是各个领域所需的不同专业知识及技术信息更是政府无法具备的。因此，政府的管制就难免缺乏应有的科学性和有效性。而第三部门则相对具有优势，因为它对某专业的事务最为熟悉，也可以充分利用社会力量和相关专业知识，能更科学地对某行业进行管理。

第五，更具灵活性。随着社会分化程度的提高，政府庞大而僵化的官僚体制以及管理对象的广泛性使它逐渐缺乏对社会应有的适应性。在一个同质性较高的社会，社会主体的利益基本相同，政府通过标准化、统一化的公共管理和服务即能满足全体社会成员的需要。但是在利益日益出现多元化的当代，社会充斥着各种各样的利益群体，他们的偏好各不相同，利益的性质也各异。而政府对社会的管理忽视了公众的需要，特别在提供服务方面往往千篇一律，“服务的提供常超过社会分配的最优化配置状态，导致资源浪费”。因此，传统的官僚机构已经难以适应和满足不同利益群体的多样性需求。现代社会需要存在不同的社会组织来完成不同领域的管理任务，满足不同利益群体的需要。“如果说政府组织做事倾向于将千姿百态的世界硬塞人僵死的官僚框架的话，第三部门则常能灵活地调整自己以适应千变万化的世界，应对各种挑战。”作为社会机构的第三部门就能体现这种灵活性，它既可以避免受政治的直接控制，也不必受各种繁文缛节以及僵化的官僚体制的约束，在应对社会出现的新型问题上。能迅速调整自己的工作，因而它有利于满足各行业的特殊要求，实现有效管理。

从以上分析可以看出，从生态系统的相互依存性出发，“共生”理念倡导建立一种协同发展模式。以共生的理念变革政府与第三部门注意消解“中心”，包括“政府中心”与“第三部门本位”，促使共同成长。“共生效应”显示了生物群体的巨大作用，把它迁移运用于第三部门和政府治理中极为必要。

责任编辑王骏