城市化要化的究竟是什么？

文贯中

各地政府不顾国情，将适用于本身没有三农问题，更没有大量农村人口急需吸收的香港、新加坡的土地批租模式，奉为中国城市化的圭臬，导致城市化成本完全脱离一般民众。

什么是真正的城市化

现在大家都在谈中国的城市化将是中国走出几千年农本社会的根本途径，但城市化要化的究竟是什么并不是很清楚。如果说，城市化要化的主要是将农地化为有马路、路灯、人行道、住房、商店和下水道的城市建成区，那么，中国的城市化是极其成功的。例如，据中国城乡建设经济研究所所长陈淮的数据，1990年到2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩张到了3.55万平方公里，10余年间扩张了175%。同期我国城镇实有住宅建筑面积从20.0亿平方米增长到了119亿平方米。根据这些数据，我们可以马上得出结论，中国的城市化非常成功。这是因为在短短18年间，城市建成区增加了175.19%，住宅建筑面积则增加了将近500%。

可是，如果城市化要化的主要是农村人口，则中国的城市化显然存在严重的问题。尽管农民向城市转让了巨额面积的土地，并让渡了巨额土地升值，这些土地和资金在形成吸收、转化农村人口的能力方面显然无法令人满意。例如，光上海一地查出的已经圈占但是闲而不用的土地，竟高达200平方公里。全国查出的闲置土地高达上万平方公里。中国耕地面积仅到2004年为止的近7年内便减少了1亿亩，相当于6.7万平方公里，或两个台湾，或670个上世纪50年代初的上海市区面积。以当年的上海人口6百万计，并以当年上海市区人口密度的一半计算，6.7万平方公里照说也可以容纳20亿左右的人口。在土地稀缺的中国，甚至在土地特别稀缺而又特别肥沃的长江三角洲地区，城市新区的面貌越来越不像香港、东京、台北、1979年以前的上海等东亚地区的城市，却越来越像北美那种地广人稀，必须以车代步的城市。可是，尽管减少了如此多的宝贵耕地，中国的大部分人口依旧生活在农村，从1990年到2007年中国的城市化率仅提高了70.16%。

那么，城市化究竟应该化什么呢？什么才是城市化的真正定义呢？其实，城市化是指农村人口的大量进城定居，使农村人口在总人口中的比重大幅度减少。所以，城市化的真正定义是在城市中定居的人口在总人口中的比重。如果仅仅将农村的土地大量化进城里来，但排斥农村人口进城定居，或虽然允许农民进城短期打工，但制造种种障碍和歧视，使他们无法在城市中定居，最后只能回到老家务农，重新成为农村人口，那就谈不上城市化的提高，或谈不上是真正不可逆转的城市化。例如，现在中国有将近两亿农民工在各类城市中流动，但其中真正能够定居的是少数。他们算不上是真正被城市化的人口，最多只能算是没有城市户籍、在城市暂住的人口。

现行土地制度的弊病

为了应对全球金融危机带来的全球经济结构的长期调整，中国迫切需要使已在城市常住的农民工化为永久性的城市居民，并进而转移越来越多的农村人口进城谋生定居，使他们得以分享城市的巨大的集聚效应，实现普遍就业，增加收入，以全面提振内需。可是，在这个关键时刻，相对农村人均收入来说，以房价和土地利用效率为标志的中国城市化成本已经远远超出国情，远远高于世界3～6倍的一般趋势，阻碍着中国城市化和服务业的发展。究其原因，在于现行土地制度和户口制度严重滞后，又以土地制度为最。

各地政府不顾国情，将适用于本身没有三农问题，更沒有大量农村人口急需吸收的香港、新加坡的土地批租模式，奉为中国城市化的圭臬。后果是，通过低价征收，高价拍卖，地方政府对土地的垄断导致土地出让金的极大化，开发商拿到土地的成本也越来越高，城市化的成本自然水涨船高，完全脱离一般民众，特别是民工的购买力和承租力。

为了保护耕地，中国制定了18亿亩耕地的红线，可是18亿亩数字的确定并未经过严格论证或听证，实施的效果也令人不敢恭维，因为各地存在大批闲置的建设用地和荒废的工业园区。可是，这项很不成功的政策本身又成为坚持以中央计划经济的思路，用行政手段配置土地的主要理由，并导致各省政府暗地交换省际和省内的土地指标，或者在城乡统筹的名义下，推行复耕、宅基地置换、异地平衡等最多只能说是次优的措施。一些地方甚至出现强迫命令、强迫迁移、集中居住等扰民手段，以便从农民那里获得城市用地，违反了物权法的有关规定。

上述做法反映了在不允许土地配置市场化的既定体制下，各地政府寻求突破的努力，因而不能一概否定。但是，这些出于无奈、最多只能算作次优的措施，同样使中国无法避免城市化成本越来越高，寻租空间不断扩大，政府的腐败和滥权难以根除，城乡群体性抗争难以缓解，并且同样具有排斥外地农民进城定居的强烈倾向。

服务业对中国城市化的贡献不大

中国的城市化水平低于世界5～18个百分点，而中国的服务业对就业的贡献不但低于同期世界平均水平14个百分点，而且远远落后于先进国家发展的相应阶段的水平。服务业发展涉及两个指标：一个是其产值对GDP的贡献;另一个是其就业人口对总就业的贡献。一些工业化和城市化起步较早的国家的服务业发展迅速，往往被一些人归因于这些国家金融业的发达。其实，由于金融业的崛起相对较晚，对教育和学历的要求又很高，所以，金融业的发展虽然对GDP的贡献较高，但对就业的贡献却并不高。

例如，即使在金融业特别发达的美国，其产值占美国经济的10%，但创造的就业却只占总就业的5%。所以，发达国家之所以能够做到服务业对就业贡献很高，原因在于它们在金融业外还能够使其他服务业人口大量增加。据谢九的调查，早在1820年，英国就有30%的就业人口从事服务业，美国则为15%。到了1890年，英国已经有41%的就业人口从事服务业，美国则为38%。而到现在，美国和英国的服务业人口在总劳动力中的比重都显著超过70%。中国目前这一指标为32%，比100多年前的英美还要低。

还要指出的是，英国在19世纪，美国在20世纪虽然成为世界金融中心，但金融中心的用地极为有限。所谓的伦敦东端的金融区和纽约曼哈顿南端的华尔街，从占地来说，即使相对它们所在的城市来说，也只是很小的部分，却能调动全世界的资金。从中国浦东或北京东边的CBD和西边的金融街的气派和所占面积来看，似乎足有资格成为全宇宙的金融中心，可至今连东亚金融中心的桂冠尚未夺到。这说明仅仅化进越来越多的农村土地，使之转化为越来越多摩天大楼，归根结底并不能解决中国的城市化问题。

老浦西的市场导向经验值得借鉴

当外需强劲的时候，也许有人觉得相对贫困化的农村和农村人口正好可以为世界工厂提供低廉的自然资源和源源不断的劳动。但当外需相对萎缩的长期化日益成为事实的今天，现行土地制度和户口制度对中国急需提振的内需，特别是对农村内需的压抑和剥夺正变得格外醒目。中国经济既面临严重而紧迫的挑战，也孕育着突破以往经验和路径的机会。

面对金融危机，当我们重新审视过去30年的城市化经验时，其严重的不足之处就变得更为清晰，其不可复制性也变得更为一目了然。如果继续将农村的巨额土地财富以土地出让金的形式强制性地向城市转移，同时又排斥农民，则城市化的后果必然是城乡收入差距的继续扩大，内需继续难以提振。根据官方数字，自2004年来中央采取包括取消农业税等在内的各种扶助农业的措施并没有阻止城乡收入差扩大到30年来的最高水平，也没有防止基尼系数接近0.5。中国成为东亚经济中唯一拉美化的可能性已突显在我们面前。

在中国经济增长模式正处于被迫作重大调整的历史时刻，历史的教训和历史的经验特别值得我们的借鉴。这里，当年上海在人均收入极低的年代里，在土地私有和市场机制的引导下迅速崛起，迅速夺得东亚经济的好几个中心的经验特别值得借鉴。上海从1842年开埠到1949年的100多年时间中，人口从几十万增加到将近600万，建成面积100平方公里多一点，却成为远东最大的金融、航运、商业中心、文化、出版和电影娱乐中心，中国最大的工业城市和对国家财政贡献最大的经济中心。无论是以每平方公里的产值，还是每平方公里的就业，或每平方公里容纳的人口，特别是吸收农村人口的能力，其效率之高是无可置疑的。值得注意的是，这一切都发生在允许土地私有的制度环境下。

如果以每平方公里吸收的农村人口，或以每平方公里创造的就业衡量，当年上海浦西的经验非常符合国情。这是因为这一模式不但是可持续的，而且就在中国国境之内，对之进行考察既不需派遣公费代表团远赴重洋，也无语言障碍、文化隔膜，更不会发生花费巨额公款而不得要领的窘迫。

编辑 王何畏 美编 虎妹

當年老浦西的市场导向经验非常值得借鉴。