农村改革纪事

陈锡文

中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从破除人民公社的经营体制开始。

改革开放30年来，农村改革一直没有止步，从最初确立以家庭联产承包经营为基础，至今已在若干环节取得了巨大进展。认清楚当前农村改革发展的形势，对于安排好下一步的农村工作，认真贯彻落实十七届三中全会会议精神，意义非常重大。

确立家庭承包经营制度

上世纪70年代末，农村改革从突破人民公社高度集中统一的管理体制人手，开始实行包产到户和包干到户。实行包产到户的时间很短，政策覆盖面也很小，后来迅速被包干到户所取代。这二者之间的差别非常明显。包产到户，是农民承包土地产出的产量，到了年底，生产队按照完成任务情况给农民分口粮和劳动报酬，生产队承担着统一核算、统一分配的功能。包干到户则不同，生产队不规定农户必须产出多少粮食，农户只需在年底上交每亩地的征购粮食任务额，以及生产队交提留(也即生产队收取的少量管理费)的钱款，至于农户具体生产什么，生产多少，生产队不管，余额都归农户所有。包干到户使得生产队不再是统一经营、统一核算、统一分配的主体，农民对土地的经营自主权大大提高，市场配置资源的机制在农业生产中开始发挥作用。

实行双包到户，理论争论很激烈，直到1982年底，思想认识才趋于统一。1983年，中共中央一号文件明确指出：家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。这就解决了包产到户“姓社还是姓资”的问题。

从经济学意义讲，实行包干到户的深层意义在于，最终破除了农民生产高度集中的计划经济体制。所以，实行家庭联产承包经营，确立发展市场经济的基础，对于改革意义重大。其后30年间，无论中国农村还是城市，一系列改革都是在此基础上展开的。正如小平同志所说，中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从破除人民公社的经营体制开始。

改革农产品流通和价格机制

家庭联产承包经营确立之后，农产品流通机制成为改革的第二个目标。建国初期的农产品流通体制，建立在计划经济和短缺经济体制之上，主要农产品供给明显不足，所以国家不得不采取统购统销政策。而随着生活水平提高，大众需求对农业提出了越来越高的要求，供不应求状况越来越明显，国家统派购的农产品范围也不断扩大。直到1978年改革之前，列入统派购的品种还有174种。

统购和派购政策还有一定差别。统购政策明确规定，分配后的农产品如果还有剩余，只能卖给国家的粮食部门，不论生产队还是农民家庭都不能到市场上自由销售；而派购产品，如果在分配之后还有结余，则允许农民到集市销售。到上世纪80年代初，随着包干到户极大调动了农民生产积极性，农产品产量增大，购销倒挂的体制和机制也使得国家财政收入越来越少，取消农产品统购统销的机会逐步到来。

1978年12月，十一届三中全会通过关于加快农业发展的决定，其中有关制度方面的一个重要改革，是启动了价格机制。中央当时规定，从1979年夏粮收购开始，粮食价格提高20％。而且，完成国家统购任务之后，政府要收购剩余粮食，这部分超购的粮食价格比统购价格高出50％。政府开始很高兴，因为这个政策使得政府可以收购的粮食增多，但随后，补贴越来越多，到1984年，财政补贴有些支撑不住了。因此，到1985年底，中央召开农村工作会议，研究决定，从1986年开始，取消粮食统购制度，改为“合同订购”，按照粮食分级，政府采用70％的计划价格和30％的超购价格收购合同定制的粮食，其余农产品允许进入市场。

上世纪80年代中期，在中国的经济体制改革中，“双轨制”是被广泛关注的概念，而价格和调配的双轨制，最初就是从粮食开始，逐步推广到其他多种农产品价格，并最终走出双轨，基本实现由市场自主流通和供求决定产品价格。

取消农业税

农村第三步大的改革，就是税费改革。中国的农业文明历史悠久，农业税延续几千年，是极其古老的税种。取消农业税，实际上是理顺党和政府同农民利益关系的一个非常重要的环节。

上世纪90年代，农村最尖锐的问题就是税费负担过重，由此引发的矛盾冲突甚至恶性事件层出不穷。为了减轻农民负担，中央采取了良多措施，但收效甚微。1999年下半年开始，中央启动农村税费改革方案设计工作，时任国务院总理朱镕基亲自主持，明确要求农村税费改革起码要做到六个字：减轻——改革方案必须减轻农民负担，设计的基本方案是取消基层“五统筹”，按正税的20％收取村级的“三提留”，也就是说，农民一共要缴纳相当于生产总值的8.4％的农业税，其余不需要交任何费用；规范——8.4％的税收之后，不允许再向农民收任何费用；稳定——税费改革之后，要能真正得到农民认可，减轻负担，遏制部分不规范收款和摊派。

到2003年，第一步税费改革在全国范围基本实行后，中央审时度势，把农村税费改革进一步推向深入，提出全面取消农业税。经人大审议通过后，从2006年1月1日起，全国范围开始取消农业税。

启动农村“直补”

农村经济体制改革的第四个步骤，是为了调动农民生产的积极性，对种粮农民进行直接补贴。上世纪90年代末，国家设立了粮食风险基金，由中央和地方共同出资，用于平抑粮食市场价格，维护粮食正常流通秩序，实施经济调控。2004年开始，中央第一次实行对农民进行补贴，由粮食风险基金提供资金。随后，逐年加大对农民的补贴。

加入世贸组织时，关于对农民补贴额度的谈判是最为艰难的环节之一。世贸组织对于农业补贴有明确规定。为了贸易公平，对农业的补贴大致分为两类，一类是指政府对农业发展的投入，比如在农村修建道路和水利设施，增加电网，培训农民等，这部分投入不直接计入农业生产成本，对此世贸组织没有限制。二类是“微量许可补贴”，这类补贴会影响农产品成本，扭曲贸易关系。按照规定，发展中国家的此类补贴可以补到10％，发达国家可以到5％。中国入世时，为了争取到能够按照发展中国家10％的标准进行补贴，进行了艰苦的谈判，最后争取到8.5％。但目前，经部分专家测算，实际只补贴到3％左右，说明补贴空间还很大。

推动集体林权改革及农村专业合作社发展

改革开放30年中，在农业发展方面的改革环节，主要是以上四个方面。此外，关于集体林权制度和农村专、止合作社发展的改革，也剧非常重要的改革环节。

早在上世纪80年代初，南方集体林区就推行过林权制度改革，做法和目前基本一样，但因为分到林地后，多数林农立刻开始砍伐出卖，改革没能持续下去。而当前，中央再次推出林改政策的大背景已经发生变化：整个农村的经济基础和生活水平大幅提升，林农不需要砍伐树林以赚钱买粮，而是希望把林地作为绿色银行保存起来。2008年4月下旬，国家部署启动集体林权制度改革之际，中共中央总书记胡锦涛指出，集体林权改革是继家庭联产承包经营之后，农村的又一大改革。和集体耕地比起来，集体林地只多不少，有近25亿亩。如果真正能够把集体林地搞活，对于发展林业产业和维护生态环境都有非常重大的意义。

发展专业的农民专业合作社也非常需要关注。世界范围内，任何国家的农民(特别是小农多的国家)不可能是一家一户直接面对市场，因为个体农民了解市场信息和进人市场的成本太高，所以国家会引导农民走合作发展道路，这是普遍的规律。

举例来说，日本农民生产的稻谷中，有95％是通过合作社销售；生产的水产品中，有90％是通过合作社销售。欧洲有1400多万农民，有60％多生产资料是从合作社买来，55％的农产品是通过合作社销售。即使在美国，主要农产品也大约有50％到60％是通过合作社销售的。

中国农民的组织化程度非常高，任何农民都在村委会的组织里，但中国的村委会和经典意义上的合作社相比，有很大差别。村委会承担着社会管理和功能服务的职能，属于内向管理型的组织。而农民要发展经济，要进入市场，需要外向型、经营型的组织。

2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式开始实施。但坦率地说，这个法对农民的吸引力还不够，一定要有能够吸引农民凝聚起来的机制，才能真正的发育外向型和经营型的组织。综观世界各国，对合作社都有很多优惠政策，包括减免税收、提供贷款，或者启动无息的政府投资项目，由合作者直接实施操作。而中国在这方面做得还不够，所以农民进入市场化组织的程度不够。