港澳治权延至内地

戴平

踏入200g年，港澳与珠三角的合作可谓

“突飞猛进”，尤其是珠海横琴岛、深圳前海和河套这些深港和珠澳边界区的开发突然进入一个新阶段。

继香港及深圳同意在地权属深圳的河套区合作发展高等教育及创意产业，以及全国人大常委会批准澳门以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权后，8月中下旬，港深政府又签订了意向书，准备将深圳的前海区变身为两地共管的自由贸易区，打造成为“深圳的中环”。

一连串措施都令外界强烈感受到，粤港澳加快融合的同时，港澳治权也正悄然延伸至广东境内，“一国两制”将尝试新的实践。

2009年7月28日，广东珠海，澳门大学横琴校区考察。澳门大学的校董和学生们在横琴考察后台影，远处的城市是澳门。

港澳治权珠三角落地

香港自九七回归祖国以来，与内地各个领域的交往越来越频繁，尤其是深港两地交流几乎涵盖了所有行业。目前经深圳口岸出入境的车辆占全国出入境车辆的八成以上。为了纾缓内地与香港陆路的通关压力，2007年7月1日即香港回归10周年当天，连接深圳蛇口与香港元朗的深港西部通道连同深圳弯口岸正式启用，成为深港第四个陆路跨界通道口岸。

然而，在此之前，由于地理上的原因，深港西部跨境大桥的香港这一端是浅石滩，不够地方兴建边检大楼，于是只能把大楼盖在大桥的深圳蛇口一端，结果两地共享一个联检大楼。

在深圳湾口岸启用前夕，联检大楼内的两地管治权如何分配一直引起两地社会争议。最后到2006年10月31日，十届全国人大常委会24次会议通过《全国人大常委会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，正式授权香港政府在位于深圳境内的港方口岸区范围内实行全封闭管理。

按以往模式，香港市民或内地旅客都要下车两次，分别办理两地的出入境手续。但在这里，人们可在同一幢口岸大楼里办理出入境手续，最快能在25秒内办完通关手续，这一口岸由此成为中国设施最先进、通行最快捷的现代化超级口岸。

但更具历史意义的是，深圳湾口岸是率先采用深港联合办公的“一地两检”边境口岸。虽然深圳湾口岸的联检大楼地权属于深圳，但在大楼港方口岸区内，却实施香港法律，并由香港的执法人员管理。换言之，香港治权因此悄然延伸至深圳，港方人员可以进入深圳内执法。

实际上，这只是港澳治权延伸至内地的一个序幕。今年以来，粤港澳合作如火如荼的同时，港澳管治权也正不断扩延至广东境内。

首先是今年4月，香港及深圳市官员在“港深边界区发展联会专责小组”上签署《深圳河治理后过境土地使用合作意向书》，双方同意在占地面积约一平方公里、业权属深圳所有的河套区，合力发展成以高等教育为主导，辅以高科技研发设施和创意工业的产业基地。管理上，河套区有望成为特区中的“小特区”，港人和内地人士日后均可自由进出这一“小特区”。

6月24日，国务院常务会议讨论并原则通过《横琴总体发展规划》，明确提出横琴定位：

“逐步建成探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”就在《规划》通过后仅3天，全国人大常委会即决定，澳门特别行政区政府以“租赁”方式，取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权。日后，在这个新校区与横琴岛其他区域将实行全封闭管理，实施澳门特区法律。而澳门方面正计划建一条河底隧道，由澳门直达横琴新校园区，大学的师生及澳门居民等，将来都可自由往返澳门和校园，毋须过关边检。

8月19日，粤港合作联席会议第十二次会议在香港召开，深圳又与香港签订了《关于推进前海深港现代服务业合作的意向书》。双方同意，在位于深圳西部的前海区，引入香港管理模式，发展现代服务业，打造成为“深圳的中环”。之后深圳副市长许勤解释时更直言，要研究是否引用香港的法规和管理制度，再通过特区立法以便于前海使用。这显示两地合作，实质已碰触到“一国两制”的敏感区域了。

深圳市智囊团成员、深圳社科院院长乐正接受香港传媒访问时也提出，前海作为两地进一步合作的示范区，应该将制度合作放在更重要的位置，例如前海可以引进香港部分贸易法规、规划制度以及商业管理方法，从而创造一个史无前例的深港合作模式。

外界注意到，上述一系列政策的最大共通点，就是将香港及澳门的司法管辖权不断向内地延伸，直插内地沿岸而后落地。被外人“租用”了100多年的香港及澳门，在回归10年后的今天，却转而“租用”内地的土地，这无疑是令人瞩目的事件，是“一国两制”在法理层面的一大创举，也是中央政府一个史无前例的尝试。

金融危机促成分水岭

中央政府思维转变的分水岭，显然是在今年1月8日国家发改委发布的《珠三角地区改革发展规划纲要》。在这份长达51页、全文2.8万字的《纲要》文件中，中央政府首次提出，2012年，珠三角将率先建成全面小康社会，区域一体化格局初步形成;2020年，珠三角率先基本实现现代化，形成粤港澳三地分工合作、优势互补，全球最具核心竞争力的大都市圈之一。2020年珠三角地区的人均GDP大体达到2万美金。

为了实现这个目标，《纲要》作了具体规划：支持珠三角地区与港澳地区在现代服务业领域的深度合作;规划建设深圳前后海地区、深港边界区、珠海横琴新区、珠澳跨境合作区等合作区域，鼓励粤港澳优势互补，联手参与国际竞争等。

对此，外界认为，中央政府如此全力推动粤港澳合作，甚至不惜把广东部分土地“借”给港澳两地政府，背后并不单是站在广东省的角度，而是一个更高层次，从国家战略角度考虑问题。

种种迹象显示，在金融海啸和珠三角产业升级下，珠三角的“世界制造工厂”角色遭遇了空前困境，港澳“前店后厂”的经济模式已渐渐瓦解。三地要共同谋划新的发展模式，才能进一步推进区内经济发展事实上，许多人预期，不需要10年，广州和深圳各自的GDP都会超过香港，香港如果不积极融合进珠三角都会圈，将会出现边缘化的危机;而香港和广东具有很强的互补性，两地过去30年的成功经验已证明两地的合作方向完全正确。

这一切促成中央高度重视，最终酝酿而成这份向前展望10多年的《珠三角地区改革发展规划纲要》。

对中央来说，这是促进广东发展再上新台阶的项目，也是将深化“一国两制”从纸面落到实践层面的重要一步。

在此情况之下，自今年初以来，粤港澳三地融合出现重大思维改变。以深圳为例，由于上海及珠三角城市的快速发展，深圳社会对被边缘化的忧虑加剧，急欲与香港加强合作为了落实《纲要》，深圳政府制订了《深圳市综合配套改革总体方案》，大胆提出香港以与深圳共同发展为起步，先行先试，开拓一国两制下新的经济发展模式。其中，前海区和河套地区便是港深共同开发的重要试验场地该方案早前已获得国务院通过，成为国家发展战略之一。

香港《大公报》主笔赵令彬博士在9月22日撰文对此分析称，《纲要》涉及粤港澳关系的很重要一项，便是要进行两地合作的体制创新。由于粤港澳的体制存在差异，故必须在“一国两制”的条件下，在中央主导下建立跨区跨体制协调机制。

赵令彬指出，在体制协调的理论上，已有“一国两制三种管治模式”的观点：两制下有两种不同的管治模式，创新目标是把这两种模式适当混合，从而创造出第三种模式，而这最好是在一些指定的专区如横琴、前海等试行“看来，中央亦已决定进行类似的试验，开始了‘跨区管辖的尝试一”

他认为，“跨区管辖”模式最早的事例是2006年10月人大授权香港管辖在深圳境内的港方口岸区，这便确立了由香港到深圳的“跨区管辖”模式，但并无经济层面实质意义、“而最近在横琴的突破则完全不同，具有实际经济意义，且可作为进一步扩大试验的起步点及示范区。”

两制合作阻力不小

然而，粤港澳三地政府对于三地合作的利益计算，一直各有盘算。因此，由港澳政府在广东境内“跨区管辖”的模式能否成功，尚是未知之数，而且遭遇的阻力很大。

即以深圳湾口岸“一地两检”这个小小开端为例。由于牵涉敏感的司法管辖权等问题，深圳方及全国人大常委会在讨论“一地两检”时曾出现巨大阻力，深恐“为外部敌对势力利用”。据香港《亚洲周刊》2007年7月披露，据列席会议的港区全国人大代表吴康民透露，当时有人大常委担心向香港授权如果太宽，将会“产生多种多样我们想象不到的问题”，例如“香港右的势力抬头，外部敌对势力在香港的作用”。另一位出席人士更透露，审议会上反对和不理解的声音确实不少，一些常委说，不能香港人要什么，中央就给什么，利益和义务是一致的，“二十三条”立法都不愿做，还要50万人上街游行示威，这桥和口岸“租”给香港管理后就难收回，局面更无法收拾了。

后来港府官员多次上京解释，并给全国人大常委会副秘书长乔晓阳写信，一些香港区人大代表也多次反映呼声，不少人大常委才减少了顾忌和疑虑，最终通过议案。

与香港只有一海之隔的澳门，虽然获中央政府批准租赁横琴岛，但在与地方协商“跨区管辖”的过程中，也同样面对来自地方政府的阻力。原横琴经济开发区党委书记张作胜说，澳门通过民间渠道转达过四种合作开发横琴的方案：第一是直接划给澳门，第二是租地，第三是划块地由澳门托管，第四是在横琴岛给澳门一个地盘使用但不划给澳门。

澳门政府一直希望能够将划出的地规定为遵守澳门的法律。而珠海方面，也非常希望主导横琴开发。今年3月，珠海市委机关报《珠海特区报》发表一篇学术文章，明显希望将珠海经济特区扩展至横琴，主导横琴开发。双方对于横琴的主导权问题出现重大分歧。

最后，根据《规划》，中央同意将横琴岛纳入珠海经济特区范围，赋予珠海市对横琴岛的开发主导权;同时，又完全按照澳门提出的方案，将横琴岛1%的土地以“租赁”方式给予澳门，由澳门主导开发，规定所有适用于横琴校区土地以外的横琴岛上珠海经济特区的法律都将不适用于澳大横琴校区。

中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉形容：“中央实在是用心良苦，解决了横琴开发的主次之争。在横琴管辖权限问题上，珠海占了上风;但在澳大校区问题上，中央向澳门实行政策倾斜。这是双赢的结局。”

至于被视为未来“深圳中环”的前海，表面上看，香港的管治制度能够进入深圳，对香港有利，但在香港社会上也一度引起争议，有部分声音担心港深进一步融合会令香港优势失去。

香港立法会议员叶刘淑仪在接受媒体采访时，就炮轰港府的粤港融合政策没有想透，将直接威胁香港国际金融中心及服务业地位：“粤港合作是一定的，但你不可以全听别人讲，把自己的好的东西给别人……连香港的高端服务业也拱手奉上，自己（官员）应争取些好东西给香港。”

更令人担心的是，比横琴岛更早提出要办大学的河套区，从现时种种迹象来看，由于业权与治权的分离问题太过复杂，目前仍然开发有名无实，连规划也没有，可能启动无期。

自香港回归以来，河套区的开发一直是纸上谈兵，直到曾荫权上场主持大局，他在2007年10月发表的施政报告中，首次将“港深共同开发河套”作为“十大建设，繁荣经济”的第七大建设。可惜到了今年，依然是空中楼阁。

深圳市市长王荣早前访港，与曾荫权和唐英年分别会谈后，港府宣称：双方将积极落实《珠三角地区改革发展规划纲要》，加快推进大型跨境基建项目，包括广深港高速铁路、港深机场轨道联络线、莲塘/香园围口岸和落马洲河套地区的发展。其中，河套地区的发展有名无实，根本连规划也没有，显然不在两地政府合作的时间表内。

外界相信，河套区的开发存在两个问题：一是规划开发时间太长，仅仅规划及工程研究部分都要到2011年10月后才能完成;二是面积太小，难有作为。而两个问题的背后，都与两地政府各有盘算有关。

值得注意的是，在《珠三角地区改革发展规划纲要》中，国家发改委也并未明文列出“一体化”的概念。在提到粤港澳的部分，也只是以“合作”或者“深化合作”代替了民间常用的“一体化”说法。

专家普遍认为，这体现了中央政府在涉及“一国两制”的粤港澳合作问题上，仍然保持审慎态度。

编辑 涂艳 美编 黄静

深港西部通道——深圳湾大桥。深港西部通道以粤港分界线为界，从深圳蛇口东角头填海区跨海至香港鳌勘石着陆，全长5545米。