价值4万亿的问题

许小年

为应对经济增长速度的下滑，政府以近期少有的决策速度，推出了“4万亿”的投资刺激计划，分2009、2010两年实施，每年2万亿元。对于这一凯恩斯主义的大手笔，国外的反应颇为热烈，国内却似乎是疑虑重重。

第一，在这4万亿元中，多少是预算中的，多少是新增的？假设2009年各级财政的总预算是6万亿元，现在有了“4万亿”的计划，其中用于2009年的2万亿元是否将2009年的预算增加到了8万亿元？或者很多2万亿元中的项目已经包括在6万亿元的原有预算中了？原预算中的投资无任何刺激作用，只有新增投资才能对经济产生额外的拉动，才能称为扩张性的。财政刺激的力度也必须基于新增投资的数字估算，而不能笼统地讲4万亿元。

第二，4万亿元的法律程序疑问。4万亿元中的1万亿元来自于中央财政，每年约5000亿元。中央政府2007年的支出为1.1万亿元，如果5000亿元全部为新增，则中央财政支出将增加近50%。如此大的变化，全国人大和政协起码应召开特别会议，进行讨论和审议，毕竟都是纳税人的钱。4万亿元中余下的据说由地方政府和企业承担，相信地方财政支出的增加也不是小数，而且24个省市自己报出来的数字已达18万亿元，如此大量资金的使用，不经过任何法律程序，恐怕同样说不过去。

除了财政预算要走程序，根据国家的法规，大型投资项目的审批必须有可行性研究报告。在4万亿的项目电多少已作过可行性研究？如果已有可行性研究报告，项目就是原来计划中的，如上所述，原来计划中的项目不会产生任何刺激作用。如果项目是新增的，在这么短的时间里，不可能这么快就完成了可行性研究，项目的立案不是违反程序，起码也是过于草率。

第三，钱从哪来？中央财政的1万亿元似乎不难落实，依照2007年25万亿元的GDP估算，中央政府每年多发5000亿元的国债，仍有可能将财政赤字控制在GDP的3%这一国际警戒线附近。问题是剩下的3万亿元如何筹集？靠地方政府吗？

进入2008年下半年，各级政府的财政收入增长速度大幅滑坡。经济活动的放缓影响了税收，房地产市场的萧条更使“土地财政”难以为继。地方政府先后出台政策拯救楼市，背后可以看到财政的窘迫。由地方政府承担3万亿元的大部分，估计只是一个美好的愿望。

允许地方政府发债吗？由于缺乏有效的监督和制衡，在现有的官员考核体系下，追求短期政绩和寻租将引发强烈的投资冲动，巨大的资金需求有可能使地方债务从迅速膨胀走向失控。如果地方政府破产，中央怎么办？不救则政府信用蒙尘，救了则有“道德风险”。有中央政府兜底，更多的地方政府会更大胆地发行更多的债券。

靠银行贷款吗？在过去几年间，我们好不容易才清理了数以万亿计的坏账，通过充实银行资本金、改组上市，显著提高了银行抵御风险的能力。在当前百年不遇的国际金融海啸电我国的金融体系和国内信心并未发生动摇，健康的银行体系发挥了中流砥柱的作用。现在为了刺激投资，又要银行放贷，政策导向，而不是风险和收益平衡的市场行为，将来再出现银行坏账，谁来承担责任？如果因银行资产质量的恶化而出现中国的雷曼和“两房”，进而发生信心危机，又该如何问责？

如果地方政府和银行拿不出足够的资金，就只能靠企业了。政府可以指令国有企业增加投瓷但在经济下行期投资，风险高、收益低，与国有资产保值增值的目标相冲突，况且国有企业的盈利前景并不乐观，能有多少资金用于投资，是一个很大的问号。至于民营企业，看看近期各种信心指数的急剧下滑，就知道它们的投资意愿了。指望企业出资，其实是一个伪命题，倘若企业愿意投资，政府也就不必匆匆推出这4万亿元的计划了，4万亿元本身就隐含了企业投资意愿不足的现实。

第四，钱往哪花？从已公布的项目看，4万亿元的大部分将用于投资，这将使我国经济原本已很严重的结构失衡进一步恶化。进入本世纪以来，国内投资占GDP的比重不断上升，2007年已达42%，为世界之最；而居民消费对GDP的比率则从46%下降到2008年的35%，仅为美国的一半。我们的经济增长好像已失去了目标，或者说增长本身变成了目标，为增长而增长。

增长不是目的，而仅仅是实现终极目标的手段，终极目标是民众生活水平也就是消费水平的提高。从这个角度看问题，有必要将政策重点从“保增长”调整到“保消费”或者“保就业”。就业和收入为消费之源，保住了就业也就保住了消费，而且保住了就业也就保住了社会稳定。用“保增长”来保就业和社会稳定，岂不是舍近求远吗？何必兜这样的一个圈子呢？

保就业的有效方法不是基础设施投瓷也不是向资本密集型的重型制造业投资，而是开放劳动密集型的服务业，促进资源从制造业向服务业的转移，创造更多的工作机会，吸纳从制造业和农村游离出来的劳动力。我国服务业长期落后，重要的原因是政府的过度管制，从金融、电信、交通运输到文化教育、医疗卫生、媒体娱乐，哪个不是行政准入壁垒高耸？发展服务业的关键是解除管制，吸引民间参与，未必需要4万亿元的投资。

我国的基础设施在新兴市场国家中不是最好的，也是最好的之一，在农村和偏远地区建铁路、公路虽仍有必要，但要有长远眼光，要讲究效益。“三农”问题的根本解决办法不是增加对农村的投资，而是城镇化，将农民变成市民。你把公路修进村，他人已经搬到城里住了怎么办？有钱多在城镇里盖些低成本的房子，多办几家学校和医院，进城后的农民可以得到更多的实惠。

政府如果追求短期刺激效果，坚持“4万亿”的计划，更好的花钱方法是给老百姓减税，增加他们的可支配收入。实际上，最好的办法是直接发钱给大家消费，13亿人平均每人拿到3000元，一个三口之家就是近1万元。为了防止老百姓存钱不花，可以考虑只发购物券而不发现金，限期使用，过期作废。台湾已经这样做了，我们为什么不能呢？

第五，会有什么作用？从1998年到2003年，我们曾执行过积极的财政政策，对于扭转GDP增长的下滑起到了一定的作用，但那是在连续5、6年的宏观紧缩之后，紧缩期间的投资增长为单位数，到了1998、1999年，各个行业中的投资机会已经显现，而且1998年的住房改革启动了房地产市场，2001年中国加入WTO，企业又找到新的海外市场，当政府改变政策方向时，民间资金自然踊跃跟进。

今天我们的财政刺激计划是在投资连续多年高增长的情况下推出的，过去几年的投资增长率均在20%以上，各行各业产能过剩，库存积压，生产资料价格暴跌，房地产市场前号不明，哪里去找能赚钱的投资机会呢？赚不到钱，民间怎么会跟随政府增加投资呢？没有民间的跟进，即便落实了资金来源，“4万亿”恐怕也难以独立支撑局面。

眼下中国经济缺少的不是资金，更不是信心，而是投资机会。制造业产能过剩，基础设施接近饱和，往哪里投呢？真要像凯恩斯主义者所建议的那样，雇一些人来挖坑，再雇一些人来把坑填上么？为了创造有效益的投资机会，先要开放投资领域，特别是服务业和政府垄断的行业。一味花钱解决不了问题，反而拖延问题的解决，在这方面，日本就是前车之鉴。

1989年日本的股市、地产泡沫破灭，经济陷入衰退。日本政府也以凯恩斯主义应对，推出多个财政振兴计划，执行了不能再松宽的货币政策——零利率，但日本经济迄今没有起色。政策的力度不可谓小，财政赤字多年超过GDP的5%，有些年份甚至10%以上，政府负债从1990年代初约50%的GDP上升到今天的160%！透支了一年多的GDP，经济仍无起色，日本的问题也是制造业的投资潜力耗尽，国内的服务业同样处于政府的管制之下，缺乏投资机会。

在经济的周期波动中，凯恩斯主义的财政扩张政策充其量只是一剂退烧药，而不是去除病灶的消炎药。不问周期波动的原因，只拿财政和货币政策应付，如同医生看病只量体温而不验血，药方必然随着诊断出错。当前的困难表面上看是由外部需求疲软所致，深层次的原因是投资驱动的传统增长模式已走到尽头，只有进一步的改革和开放，才能带来新的增长模式和新的增长点。

4万亿元的退烧药，昂贵无比，又不能消炎，值得吗？