浅析当前中国证券监管体制的问题与对策

肖冬华

一、中国现行的证券监管体制

改革开放以来，中国的证券监管体制经历了无实体监管部门阶段(1981-1985年)、监管体系形成阶段(1986-1992年)、监管体制的发展阶段(1992-1998年)、集中统一型监管体制阶段(1998年至今)。通过多年来证券监管法律制度的建设、监管组织体系的调整、证券行业自律组织的发展，中国证券监管的能力得到了很大提高，具体表现在以下几个方面：

(一)法律制度

1998年12月29日，全国人大审议通过《证券法》，确立了我国集中统一的证券监管体制。2000年，为规范上市公司股份类别变更涉及的有关证券登记业务，发布了《关于上市公司非流通股份类别变更有关问题的通知》。2001年为加强对证券交易所的管理，又相继发布《证券交易所管理办法》、《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》等。2003年，根据《证券法》和其他相关法律、行政法规，发布《证券公司治理准则(试行)》、《关于加强证券公司营业部内部控制若干措施》。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议通过了修订后的《证券法》与《公司法》，修改后的两法于2006年1月1日起正式施行。2006年4月，根据“两法”，中国证监会起草并公布了《上市公司证券发行管理办法(征求意见稿)》、《首次公开发行股票并上市管理办法(征求意见稿)》。2007年初，《上市公司独立董事条例》、《证券公司风险处置条例》、《上市公司监管条例》、《证券公司监管条例》的起草工作纳入国务院立法工作计划。经过约两年的反复研讨、修改，《证券投资者保护条例》草案也于2007年拟定，进入相关审核阶段。这样，“两法四规”，即《证券法》、《公司法》以及《上市公司监管条例》、《证券公司监管条例》、《证券公司风险处置条例》和《证券投资者保护条例》4部行政法规，将构成我国证券监管法律体系的主体框架，推进我国证券监管的法制化进程。2008年9月，为落实《证券公司监督管理条例》的有关规定，中国证监会起草了《证券经纪人管理暂行规定(草案)》。与此同时，《深圳证券交易所股票上市规则》及《上海证券交易所股票上市规则》都进行了修订，对规范股票、公司债券、衍生品的发行、稳定证券市场的秩序，起到了良好的作用。

(二)组织体系

现行的集中统一型证券监管体制形成于1998年。1998年国务院撤销证券委，明确中国证券监督管理委员会为国务院直属机构，是全国证券期货市场的主管部门，同时批准了证监会职能、内设机构和人员编制“三定”方案。作为中国证券市场惟一的最高监管部门，证监会内设14个职能部门，目前在全国设有9个证券监管办公室、2个直属办事处、25个特派员办事处。其主要职责包括：研究和拟定证券期货市场的方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规；制定证券期货市场的有关规章；统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实行垂直领导；监管股票、可转换债券、证券投资基金的发行、交易、托管和清算；批准企业债券的上市；监管上市公司企业债券的交易活动；监管境内期货合约的上市、交易和清算；按规定监督境内机构从事境外期货业务；监管上市公司及其所有信息披露义务股东的证券市场行为；管理证券期货交易所；按规定管理证券期货交易所的高级管理人员；归口管理证券期货行业的对外交往和国际合作事务等。

(三)证券业自律组织

证券市场自律是证券市场规范化建设的重要手段，证券市场自律是证券市场管理的一种方式。所谓自律，是指证券市场参与者组成自律组织，在国家有关证券市场法律、法规和政策的指导下，依据证券行业的自律规范和职业道德实行自我管理和自我约束的行为。目前，我国证券业自律组织主要有：证券交易所、证券登记结算公司、中国证券业协会。我国自律组织一般实行会员制，符合条件的证券经营机构及其他机构可申请加入自律组织成为其会员。上市公司、证券中介机构的自律提高了我国证券监管的有效性。

二、中国现行证券监管体制存在的主要问题

(一)证券法制建设呈现明显的滞后性，且执法不严，监管不力

证监会自成立以来，大力推进证券市场的市场化、国际化、法制化进程，陆续推出一系列改革措施，对于强化市场监管、规范市场运行产生了很好的效果。但与市场的发展速度相比，已出台的法规因不能及时修正而丧失部分效力，法规之间缺乏配套与衔接，法规内容上的整体性和统一性程度偏低，许多法规的可操作性不够，难免出现靠临时出台的政策来调整而导致较大的负面效应，造成监管的直接成本和间接成本过高。以《证券投资者保护条例》为例，近年来股民资金被盗取、股票被盗卖的案件呈上升趋势，如华安证券员工非法盗卖客户股票400多万元，给股民造成巨大损失，可是由于《证券投资者保护条例》自2007年初起草后迟迟未出台，没有相应确切的法律依据，法院不得不判定华安证券不需要为其员工盗卖客户股票担责。这在股民中引起了强烈反响和恐慌，严重危害了股市的稳定。

立法是基础，执法更是关键。仅以对违法短线交易的处罚来看，《证券法》第47条规定，与上市公司有关联的“内部人”，将其持有的该公司的股票在买入后6个月内卖出，或者在卖出后6个月内买入，由此所得收益归该公司所有。《证券法》第195条规定，违法短线交易规定的内部人给予警告，可以并处3万元以上10万元以下的罚款。然而很多上市公司董事、监事、高管、股东把上市公司当提款机，竟然还能逍遥法外。可见严格执法是一件迫切的任务。

(二)信息披露不真实及内幕信息泄露现象严重

信息披露不真实与内幕信息泄露已是我国证券市场上市公司招股、上市、配股和年报中存在的一个比较普遍的问题。有些企业为了达到股票发行上市的目的，高估资产，虚报盈利，虚假包装；不少上市公司严重违背投资者意愿，随意改变募集资金投向，间接造成信息不真实；更有甚者，有意不披露真实的信息。还有一些上市公司及证券公司受大股东严密控制，使之成为大股东的“提款机”。原广发证券总裁董正青2006年将广发证券借壳延边公路上市的内幕信息透露给其弟弟董德伟、其好友赵书亚，后二人利用该内幕信息大量买卖延边公路股票，分别获利5000多万元和101.73万元。可以看出，信息披露不实、内幕信息泄露已到了为所欲为的境地，证券市场的公信力正在受到前所未有的挑战。

(三)形式上的集中与实际上存在的多极监管主体，难以做到公平与效率的统一

我国对证券市场监管的主体除中国证监会外，还有人民银行、财政部(包括国有资产管理部门)、国家计委等，这些部委在“经济人”动机的驱逐下，决定了其总是以自身利益的大小和方向来做出监管决策。证监会虽是证券市场上最直接、最权威的管理者，但它并非完全超脱于证券市场之上，它对证券市场实施的各项政策既体现了政府的调控作用，又在一

定程度上反映出其他利益集团的意愿。特别是证券市场快速创造巨额利润的机会的存在，引起相当部分权力阶层的介入。在利益制衡的过程中，会干扰监管政策，损害证券市场效率和公平目标的实现。

三、完善中国证券监管体制的措施

应该看到，我国现行的证券监管体制安排已取得一定的成就。展望我国证券市场的动态发展过程及其未来，必须针对目前证券市场中依然存在的种种问题和市场失灵现象，不断调整和改善现有的证券监管体制，在进一步完善监管体制的同时克服市场缺陷，从而尽可能地提高证券市场效率与公平，促进市场功能的良好发挥。

(一)证券监管要有法可依，执法必严

证券市场要有完善的法律体系，从而为证券市场提供全面的法律依据。除了《公司法》和《证券法》等应随着市场的发展进行必要的完善之外，在总体法律规范下，监管部门应当制定其他具体的监管法规和法则，对市场主体和各类参与者有明确的行为规范，并按照规范程序实施，以杜绝监管过程中的随意性与监管真空现象，保证监管的客观性和公正性。如当前金融危机之下，对于各类易引起金融风波的证券衍生品、对冲基金等，应加快制订相应法律法规加强监管。

执法必严，对高风险的证券市场尤为重要，目前监管机构执法手段还不够。要通过加大执法力度，消除“法不责众”的侥幸心理，从根本上扭转违规现象普遍存在的状况，逐步营造良性的市场环境。加强执法与司法之间的协调与配合，严惩害群之马，打击做庄、证券欺诈、内幕交易等违法行为。

(二)加强证券市场会计监管，强化信息披露

对上市公司监管的核心是对会计信息披露的监管。目前上市公司存在着不能真实、准确、完整、及时披露会计信息的问题，也存在着披露虚假信息问题，还存在着随意透露内幕信息等问题。在允许上市公司利用自有资金进行二级市场投资的政策出台之后，更是出现了上市公司与券商或机构投资者联手，里外配合，利用利润操纵和信息操纵手法，操纵市场价格。这种公开市场上的信息严重不对称，给机构投资者的暴富提供了巨大的价格空间和时间空间，使中小投资者蒙受重大损失，严重地损害了证券市场的健康发展。

(三)构建有序、高效的链式市场监管体系

为充分调动各方面在监管上的主观能动性，保障中国证监会执法的独立性、客观公正性和勤政性，中国证券市场监管除了“以集中立法型监管体制为主、以自律性组织监管为辅”、以“市场化管理为取向”之外，应当建立起一个上下一致、纵横一体、相互监督、职责分明、有序高效的链式市场监管体系。其基本思路是参照国外的一些做法，中国证监会主要官员可直接由人大任命，并对人大负责。由人大相应职能部门，如财经委员会、法制委员会以及专家学者等组成相应的非常设专家议事小组，定期对证监会行使职能考核与监督。中国证监会的中央机构和地方派出机构则在实行“保荐人制度”下，在自律性监管组织(证券业协会)的配合下，同时行使对中介组织和上市公司的监管。作为一线监管的自律性行业协会，则在证监会的领导和监督下，对中介机构实施自律性监管。中介机构则对所荐上市公司运作实施日常性密切监控和辅导。上市公司股东大会则对监事会、董事会以及经营班子实行分层监督，由此形成一个有序的、高效的、链式市场监管体系。

(作者单位：中南财经政法大学经济学院)