关于内蒙古开征煤炭可持续发展基金的建议

内蒙古发展研究中心课题组

煤炭产业是内蒙古极具资源潜力和开发前景的产业，但在煤炭产业发展中如何避免走过去低效开发的老路，提高内蒙古煤炭资源开发效益和可持续发展水平，除积极推进产业延伸和升级外，通过征收一定比例的调节基金，加强对煤炭产业宏观调控是重要手段之一。

一、内蒙古开征煤炭可持续发展基金的重要意义

内蒙古地区煤炭资源丰富，煤种齐全，煤质优良，潜在价值巨大。截至到2007年底，全区已探明煤炭储量6763.4亿吨，超过山西省位居全国第1位。2007年原煤产量达到3.5亿吨，是2000年的4.8倍，年均增长29.9％。原煤产量占全国比重达到13.9％，较2000年提高了6.65个百分点。但长期以来，在我区煤炭产业发展过程中，存在着资源浪费、生态破坏、环境污染、利益外流等问题。为更好地解决这些问题，应该借鉴山西省的做法，尽快开征煤炭可持续发展基金及相配套的矿山环境治理恢复保证金和转产发展基金，这对于实现煤炭产业又好又快发展具有重要意义。

(一)有利于改善利益分配格局

我区煤炭产业发展中存在着利益分配关系不合理问题，亟需进行调整与优化。一方面，在过去的计划经济体制下，巨大的前期勘探投入一直由政府承担，目前政府投入仍占主导地位。2003-2007年我区矿产资源勘探投入达92.6亿元，其中国家和自治区财政投入为47.1亿元，政府投入占50.9％。但一些煤矿的采矿权却以近乎无偿的方式为一些投资者取得。很多私人投资者获得采矿权后，1年时间内即可收回成本，第2年即可获得高额利润。而政府不仅无法收回勘探投入，也无法从煤矿开采收益中提取足够的资金用于再分配。通过对企业征收煤炭可持续发展基金，可以将煤炭开发的生态成本、安全成本、资源成本、转产成本等外部成本内在化，使企业承担一部分外部成本。同时也可以增加政府的资金统筹总量，使政府有更多的资金用于解决因煤炭开采而引起的经济社会问题。从而实现煤炭成本合理化和建立资源开发综合补偿机制，调节政府、企业和社会利益的分配。

另一方面，我区55％左右的煤炭直接销往区外，就地加工转化水平较低，造成煤炭开发利益大量外流。开征煤炭可持续发展基金，将成本转嫁到区外最终用户身上，可以实现外在利益向区内转移，合理调整输入地和输出地的利益分配。

(二)有利于提高煤炭资源开发效率

廉价的资源获取成本往往导致企业缺乏集约高效利用资源的压力和动力。长期以来我区煤炭资源回采率低和利用层次低等问题一直难以解决，原因就在于企业资源获取成本过低。2007年我区煤炭回采率仅为45％，低于山西省73％和世界60％-70％的平均水平，众多小煤矿的回采率则仅为25％左右。根据产能规模按不同调节系数征收可持续发展基金，可以促进煤炭资源的规模化开采，提高行业集中度和煤炭回采率。同时通过煤炭基金使用方向上的调节，可以从纵向上引导我区提高煤炭资源的就地转化水平，延长煤炭产业链条，从横向上引导培育新型产业和发展接替产业，实现产业延伸、产业多元、产业升级。

(三)有利于增强可持续发展水平

我区煤炭资源富集地区大多分布在大陆性干旱、半干旱气候带，植被覆盖率低，水土流失和土地荒漠化严重，生态环境十分脆弱。煤炭开采对环境有着非常大的负面影响。据不完全统计，我区平均每开采万吨煤炭约塌陷农田0.2公顷，平均每开采1吨原煤需排放2吨污水。

开征煤炭可持续发展基金，可以加大煤炭开采地区的生态环境保护投入力度，促进生态环境的改善。2003-2007年的5年中，我区生态建设总投入214.8亿元，其中国家投入191.9亿元，地方投入仅为22.9亿元。若参照2007年山西省可持续发展基金平均征收15元/吨和生态环保投入50％的标准，按照我区3.5亿吨原煤产量和70万吨的平均单井产能规模计算，可征收煤炭可持续发展基金79亿元，其中生态环保投入应达39亿元，远远超过5年的地方林业建设投入总额。

二、各省区开征煤炭基金的有关情况

为了促进煤炭产业健康、有序发展，各煤炭大省都纷纷出台了各种名目的煤炭基金。截至2006年，煤炭产量居全国前8位的省区分别是山西、内蒙古、河南、陕西、山东、贵州、黑龙江、四川，其中只有内蒙古、河南、黑龙江3个省区未建立相关类型的基金。具体情况如下：

(一)煤炭基金种类

从现行各地区开征基金的情况看，主要分为两类：一类是发展基金，如山西的煤炭工业可持续发展基金、山东的省属重点煤炭企业改革发展专项资金，此外，在1996年，新疆曾征收过乡镇煤矿发展基金；另一类为价格调节基金，目前四川、陕西、湖南、重庆、云南、贵州等6个省区出台了价格调节基金。

(二)基金征收目的

各地区煤炭基金征收办法都是在参照国家相关政策的基础上，结合自身煤炭产业发展面临的主要问题，经充分论证而制定的。如山西省当前面临的主要是资源枯竭、地区发展转型及其他社会问题，因此对其境内所有原煤开采企业按照一定标准开征了煤炭可持续发展基金。贵州省作为“西电东送”重要的火力发电基地，曾一度出现煤炭供不应求和煤价持续上涨的局面，在此背景下，为了保证“西电东送”，稳定煤炭价格，从2004年5月对境内所有煤炭生产企业开征了价格调节基金。宁夏为了保护已极为稀缺的太西煤资源，相应开征了太西煤专项保护基金。

(三)基金征收办法

各地区基金征收的具体执行部门各有不同，多数以税务部门为主。如山西、陕西、贵州等地区主要由地税部门统一征收，攀枝花市则由经委负责征收，湖南省是由煤炭企业代收代缴，山东省由企业按规定标准自行提取并安排使用。

从征收标准来看，各地均根据煤炭市场变化和当地实际情况实行动态调整。如山西省煤炭可持续发展基金征收标准规定，各煤种系数具体由山西省政府确定。攀枝花市在2007年9月对，2005年7月确定的标准动态修改为原煤20元/吨，洗精34元/吨，焦炭暂不征收。

(四)基金收益分成

各地区都明确了相应的基金使用主体。除山东省外，主要基金征收地区都实施了省、市和县(区)或市、县分成的方法，但具体的比例存在很大差异。山西省基金使用主体主要是省一级，其中省属大矿企业基金收入80％纳入省级收入，其他煤炭开采则按60％的比例纳入省级；湖南省基金征收标准规定为35元/吨，其中市州、县市区按价格调节基金按5元，吨标准留用，其余30元/吨上缴省非税收入汇缴结算户。而贵州、陕西和四川攀枝花市则更多考虑市和县(区)一级，如贵州则按基金收入的