我国个人所得税调节收入分配效应分析

杨向英

改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，城乡居民收入持续增加。与此同时，我国居民个人收入分配差距也在逐渐拉大。国家发改委2006年底的报告显示，改革开放近30年，反映我国居民收入分配状况的基尼系数，从0.29左右扩大到现在的0.47，已超过0.4的国际警戒线。在个人收入分配上，我国已经由一个平均主义国家转变为贫富差距很大的国家，个人收入和居民家庭财产的差别越来越大，在社会中形成了非常明显的，高、低收入阶层或者说富有与贫困阶层。

一、我国现行个人所得税调控收入分配效应分析

(一)从总体量能分析个人所得税的收入分配调控作用

我国目前是以流转税为主体的税制结构，“十五”期间的运行显示，流转税和所得税收入占全部税收的比重分别达到68.2％和23.2％，主要发挥调节作用的个人所得税收入占税收收入比重未达7％，占GDP的比重仅1％左右，份额相当小。从国际比较的角度来看，我国个人所得税在税收总额中所占的比重不仅低于发达国家(如1996年OECD国家个人所得税在税收总额中所占的比重为平均36.5％)，也低于许多发展中国家(发展中国家个人所得税在税收总额中所占比重平均为11％)。按照税收理论，某一税种经济调控职能的发挥是以税收财政收入职能的实现程度为基础的。目前我国个人所得税的税收规模如此之小，决定了我国个人所得税在个人收入分配调控上的作用十分有限，难以达到人们对其所寄予的期望。

(二)从税制要素分析个人所得税对收入分配的调节作用

税制要素包括纳税人、课税对象、税率等，它们对收入分配或多或少地存在影响，作用于个人的实际税收负担从而改变人们税后实际可支配收入。

1、所得课税类型。我国现在实行的分类所得税制根据不同类别的所得确定相应的税收政策和征税方法，对各种不同类型的收入分别采取不同形式的税率，独立计算征收，无法汇总所得，这在居民收入来源多元化的情况下已不能反映纳税人的综合收入，也不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，难以体现公平税负、合理负担的征税原则。同时，纳税人容易分解收入，多次扣除费用，存在较多的逃税、避税漏洞。

2、费用扣除方法。我国实行的分项计征、分项扣除的单一生计扣除标准，虽然免去了对个人实际生活费用支出逐项计算的麻烦，便于计算，但不能就每一个纳税人家庭人口情况和家庭支出因素不同而区别对待，没有考虑纳税人的实际负担能力，难以体现纵向公平。

3、税率。税率是税制的核心要素，我国工资薪金所得的边际税率过高，与世界普遍降低边际税率的潮流不相符，另外，过高的边际税率也会对纳税人造成消极的影响，不利于提高纳税人的工作积极性。而对具有相同性质的劳务报酬所得却采用20％的比例税率，同时实行加成征收，这样将同种性质的劳动所得分开按不同的税率征收，导致同类收入税负不同。其他所得采用比例税率，而比例税率本身所具有的累退性会影响税收调控作用发挥。

(三)从税收征管分析个人所得税对收入分配的调节作用

目前我国对个人所得税实行的是自行申报和代扣代缴两种征管模式。个人所得税中代扣代缴的比重大，从实际运作的情况看，主动申报的人数很少。2007年1～3月，我国个人所得税历史上首次年度综合所得申报与清缴付诸实施，但年所得超过12万元的纳税人，其年综合所得税自行申报率是偏低的。

自行申报制度的意义是明确纳税人和税务机关的权利责任，培养纳税人的自觉纳税意识。但是从实际操作看，由于监督制约机制不健全，自行申报效果并不好。申报还暴露出各地税务机关信息化水平参差不齐，各地地税系统互不联网，难以实现信息传递和共享的问题。此外，代扣代缴的落实效果也不尽如人意。税法中明确规定负有代扣代缴义务的单位和个人在为纳税人支付各项应税所得时，必须履行扣缴义务，并作专项记载，但在实际中没有一套完整和有效的监督制约机制保证代扣代缴责任的履行和落实。同时，我国对高收入者的税源监控是不完善的。高收入者收入来源多元化，现金交易多，具有不稳定性和隐蔽性，然而在征税过程中，信息监控力度不强。

二、提高个人所得税调节收入分配功能的措施

(一)提高个人所得税的收入比重

个人所得税自1979年在英国创立以来已有200年的历史，在西方经济发达国家，个人所得税已成为国家税收的主要来源，牢牢地占据着税收制度地主体税地位。西方发达国家的所得税，特别是以个人所得税为主体税种的税收制度是建立在经济高度发展的基础之上的。我国目前的个人所得税仅占税收总额的6.52％，这是和我国的经济发展水平相联系的。我国的经济发展水平仍属于发展中国家，与西方国家仍有明显的差距。但随着我国国民经济的持续快速增长，个人所得税有了较大的提升空间，应逐步提高个人所得税的比重，并逐步过渡到以所得税为主体的税制结构，使整个税收制度实现累进性，从而使税收调节收入分配的功能得到有效发挥。

(二)完善个人所得税制

1、改现行分类所得税制为综合和分类相结合的混合所得税制。分类所得税制是按课税客体的税源分别课征，不能测定纳税人的负税能力，不能消除因收入差距悬殊而产生的税负不公平现象。综合所得税制能够反映纳税人的综合负税能力，能照顾到纳税人的收入水平及家庭税收承担能力，符合公平税负、合理负担原则。但是税制模式的选择必须和我国现阶段的国情相适应。我国目前的征管手段还较落后，因此选择综合所得税制不符合我国目前国情。而综合和分项相结合的混合所得制模式较符合我国目前的实际情况。

2、扩大个人所得税征税范围。我国现行的个人所得税采用列举法对11类个人所得征税，没能涵盖个人的全部所得。随着市场经济的发展，个人收入类型日益增多，应及时将其纳入征税范围。对一些税收减免项目也应根据形式的变化及时进行调整。

3、合理确定个人所得税费用扣除标准。个人所得税纳税单位应以家庭为主，而不是个人为主。家庭是社会的基本单位。个人所得税的税基应是减除为了取得收入的费用和生计费用之后的应税所得，即仅对能反映个人纳税能力的纯所得部分课税。因此，在归集个人计税总所得收入之后，必须从总所得收入中扣除不能反映其纳税能力的成本费用及生计费用。这部分费用应根据纳税人赡养人口的多少、婚姻状况、健康状况、年龄大小等进行扣除，并将赡养费、教育费附加等计入扣除部分。这样虽然增加了征管工作量，但更符合人性化管理和公平的原则。

4、调整税率结构，实现公平税负。目前对工资薪金实行的九级超额累进税率，最高税率为45％，与世界各国相比，这一税率偏高。一方面会增强纳税人偷

漏税的动机；另一方面由于45％的税率在现实中极少运用，这一税率只起象征性的作用，有其名无其实，应重新设计个人所得税税率结构，实行“少档次、低税率”的累进税率模式。同时，对比例税率应本着劳动收入不高于非劳动收入税负的原则，尽可能采用累进税率。

(三)加强税收征管

1、确立家庭和个人为对象的纳税申报主体。确立以家庭为个人所得税征收对象的纳税申报单位可以根据综合纳税能力来征个人所得税，实现相同收入的家庭交纳相同的税收，并且可以以家庭为单位实现一定的税收优惠政策，这样既有利于实现税收对收入分配的调控作用，也有利于实现缩小个人收入分配差距以达到社会稳定的目的。另外个人也可作为申报主体以满足单身纳税人的需要。

2、完善个人所得税双向申报制度。双向申报制度即代扣代缴与自行申报相结合的制度，是由扣缴义务人和纳税义务人分别向主管机关申报个人所得及纳税情况，在两者之间建立交叉稽核体系。自1997年试点以来，已被实践证明是实现税源控管，预防税款流失的有效措施，而且可以提高个人的纳税意识，起到对纳税人和扣缴义务人的双向控管。

3、进一步贯彻落实代扣代缴制度及对扣缴义务人的责任进行系统的监督。我国要提高个人所得税代扣代缴的质量，应进一步落实代扣代缴办法，明确代扣代缴义务人的责任，加强对扣缴义务人的业务培训。另外，还必须建立一整套系统的管理机制，对扣缴责任人的扣缴行为实施有效的跟踪管理和监控。

4、加大对偷逃税的惩处力度。个人所得税流失的规模大大超过个人所得税收入的增长速度。专家预测个人所得税的流失规模，1995年为28亿元，2000年为732亿元，是1995年的26倍多，大大超过了同期个人所得税收入的增长速度。由于税收流失大量而普遍地存在，使得个人所得税“自动稳定器”的作用徒有虚名，对个人收入分配差距的调节也难以到位。税收流失固然由多种因素造成，但偷逃税是其中一个重要的因素。因此，必须加大对偷逃税的惩罚力度，这样有助于建立依法纳税的观念和良好的执法环境，必然会减少税收流失。

5、推进税收信息化建设。充分借鉴发达国家的经验，制定一套系统化、规范化的计算机应用管理制度，逐步与银行、海关、工商等部门联网，从而真正实现“以计算机为依托”的现代化税收征管格局。

6、建立高收入人群的个人收入监控机制。统计显示，80％以上的个人所得税来自工薪阶层的工资薪金项目所得，而真正的高收入者则被漏网。因此，加强高收入人群的管理势在必行。

(作者单位：云南财经大学财政与经济学院)