对有效解决乡镇人大权力虚置、“空转”运行的思考

【摘 要】 当前，乡镇人大在实践中存在权力虚置，“空转” 运行的问题。其原因有地位缺失、动力缺少、合力缺乏、能力不足等方面。有效解决乡镇人大权力虚置，“空转” 运行问题，一是提高素质强能力，二是更新观念争主动，三是理清思路求实效，四是不断创新求发展，五是维护权威行职责。

【关键词】 乡镇人大；权力虚置；运行“空转”；解决途径

乡镇人大处于民主法制的最前沿，它对保证宪法和法律在基层的正确实施有着不可替代的重要作用。做为最基层的国家权力机关，乡镇人大是广大群众参与管理国家事务、行使当家作主权力的基本形式和途径，是人民代表大会制度的重要组成部分。可以说，乡镇人大工作的好坏，直接关系到依法治国方略在基层的实施和民主政治建设的进程。但从实践中的运行情况看，乡镇人大权力普遍虚置，处于边缘化的状态，其权力最薄弱、角色最尴尬，权威最虚弱，权力“空转”运行，值得引起我们的警惕和关注。

一、 乡镇人大权力虚置，“空转”运行的具体表现

一是机构不健全难作为。乡镇人大在其闭会期间，没有常设机关，乡镇人大通过每年召开一次（或两次）为期一天的会议来行使管理本行政区域重大事务职责不大切合实际，与客观形势的发展也不相适应，现行宪政体制还不完备。虽然一些地方通过乡镇人大主席团来行使部分职权，开展一些工作，但乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机关，于法无据。由于乡镇人大主席团为非常设机构，集中活动时间和次数均有限，加之闭会期间没有专门人大办公室与工作人员，所以有的人大主席戏称乡镇人大就是主席一个“光杆司令”。另外，因乡镇人大主席可以行使的法定权力本来就比较抽象、空泛，缺乏实质内容。

二是思想松懈不作为。一直以来，乡镇人大主席的年龄结构普遍偏大，他们大多由乡镇党、政领导岗位转任，由于受“船到码头车到站，多栽花少栽刺”思想的影响，以及存在怕影响领导班子团结的顾虑，很难再有什么积极作为，主要职能就是维持人大日常工作运转。其次，目前干部流动基本是从党、政方面向人大条块转任，而很少有逆向交流，这既造成乡镇人大工作缺乏活力与创新精神，又使得长期得不列晋职的人大年轻干部的工作积极性与主动性日渐消退。于是，他们便有了任期内“不求有功，但求无过”的想法，对乡镇人大的建设得过且过，而把心思过多地放在了力争“跳槽”、搞第二职业上。这样造成的结果是，乡镇人大工作多年面貌依旧。

三是作风不实虚作为。一些乡镇人大的年度工作方案、发展方案差不多几年一贯制，同前几届相比只是“换汤不换药”，没有实实在在的内容和方法。尤其是在代表视察检查和评议工作上是“短腿”，常常是喊得凶、抓得松。在工作安排上，他们是想到什么抓什么，看到什么抓什么；即使是县人大强调的工作事项，他们在抓落实的过程中，也常常是上面逼得紧了，他们才跑跑转转听听汇报，其结果可想而知。一些乡镇党委书记等主要领导对人大工作的重视也只是挂在嘴皮子上的“空喊”，乡镇人大无奈只好“空转”，代表们只好“空忙”。一些乡镇人大主席谈起本乡镇的人大工作和民主法制建设时，如数家珍地说他们组织了多少次大型代表活动，搞了多少次评议、多少次视察检查，处理了多少件（次）信访案件，代表素质有多么多么大的提高。事实上，他们是为了应付上级的工作检查，专门组织人员对代表活动的相关记录、资料等进行了“深加工”，各种代表活动从记录上看很及时、很有成效，实际上有很多水分。

四是职责错位乱作为。一些乡镇的人大主席团主席和副主席是从政府领导职位上转任过来的，他们对人大看似虚实际上并不虚的工作短时间内还很不适应，总是想去干点政府的事务，加上大部分乡镇主要领导至今对人大主席仍然委任许多政府方面的事务，比如有的人大主席抓计划生育，有的抓房建，有的抓农业，有的抓政法等。这样一来，原本应该是人大主席团主席们要依法监督的政府工作却习惯性地由他们自己亲自做了。那么，既是“裁判员”又是“运动员”的乡镇人大主席团又该如何去“裁判”、如何去监督呢？有的乡镇人大主席团主席到年底总结工作时，滔滔不绝地讲做了什么什么工作，取得了多么多么明显的成绩，可说到人大主席团工作时却是一带而过，因为他们实在对人大工作没有什么可说的。这种严重的职责错位并不是个别现象。

二、乡镇人大权力虚置，“空转”运行的原因

乡镇人大权力虚置，“空转”运行的原因何在？通过调查发现，其原因主要有以下几点。

一是地位缺失。一些乡镇主要领导对乡镇人大的工作、对我国基层农村的民主法制建设和政治文明建设重视不够，对新形势下人大工作出现的新情况、新问题研究不够，对人大监督和民主政治心存抵触。讲民主，怕影响了党的领导；讲法制，怕束缚了地方政府的手脚，影响其改革开放的主动性，压抑了地方领导大胆 “闯”、“冒”、“试”的热情；讲监督，怕对一些地方上的违法乱纪之事曝光后影响当地的投资环境，项目上不去、资金引不来。有的乡镇主要领导对人大监督、评议和视察检查心存不满，在工作中故意设置障碍。这些都在无形中致使乡镇人大和人大代表难以正常开展工作、难有作为。

二是动力缺少。有的干部担任乡镇人大主席后就认为，自己基本上走到了人生仕途的最后一站，职务到顶、提升无望。既然职务上不去了，有些领导干部便斗志消退，既没有心思去建新功，也没有胆略去监督政府领导，致使“监督”挂在嘴上、“检查”走走过场、日常工作应付应付。

三是合力缺乏。个别乡镇人大主席团成员不够团结，致使乡镇人大工作无法很好地得到落实。有些乡镇人大主席团的领导干部没有真正把心思和精力放在主席团工作和基层农村的民主法制建设上，心不往一处想、劲不向一处使，工作中形成不了合力；有些乡镇人大主席团成员身为乡镇党政班子成员或身为部门主要负责人，往往只盯着自己的“一亩三分地”，“一人一把号，各吹各的调”，过分强调分管工作的重要性，相互争中心；有些乡镇人大主席团成员身为乡镇副职或行政村党支部书记，不求创新发展，只求相安无事。

四是能力不足。有的乡镇人大主席团成员能力素质与担负的责任不相适应，对本乡镇人大工作和民主法制建设“抓什么”、“怎么抓”缺乏理性思考，往往是想到什么就抓什么，没有一个总体发展规划。因为区位的不同，乡镇人大主席团建设所要解决的问题也有差别，需要拿出适合自己乡镇的人大工作方案和代表活动方式方法。随着中国特色民主法制建设和政治文明建设的不断推进，特别是农村基层的民主法制建设和政治文明建设所遇到的新问题、新情况会越来越多，一些乡镇人大主席团成员由于缺乏创新的眼光、创新的勇气、创新的举措，在解决新问题时办法和招数不多，乡镇人大主席团建设自然难有起色。

三、切实加强乡镇人大建设，有效解决乡镇人大权力虚置，“空转”运行问题

随着我国民主政治建设步伐的加快，乡镇人大应如何确定自己的地位，发挥好自身的作用，真正实现乡镇人大宪政地位的回归，使人民更广泛真实地感受人民代表大会制度的优越性，是摆在当前乡镇人大工作中的一项重要课题。县级人大和乡镇党委要责无旁贷地关注乡镇人大的建设，使之把能力建设的标准“硬”起来，把自身的能力素质“强”起来，把基层人大“带”起来，切实搞好我国基层乡镇的民主法制建设，提升乡镇的政治文明、物质文明、精神文明建设水平。

一要提高素质强能力。随着社会主义民主法制建设步伐的加快，首先是乡镇人大主席要增强责任心和使命感，不断强化自身素质，进一步增强大局意识，克服“到站”、“二线”和“老资格”思想，在工作作风等方面严格要求。其次是要逐步建立代表遴选和培训机制，在乡镇人大换届选举时，既要注重代表的广泛性和代表性，又要注重代表的素质，把年轻有为、政治素质好、文化水平高、坚持原则、群众基础好、有一定从政能力、热爱人大工作的人推荐为乡镇人大代表候选人，彻底改变那种把代表职务当作“荣誉职务”的现象。同时，要建立学习培训长效机制，做到长远有规划、近期有计划、培训有制度、考核有奖惩，定期组织代表学习法律、法规及有关业务知识。三是要配强配齐人大办公室人员和设施。配备一至两名工作人员，解决人员编制、分工、经费保障等具体问题，为乡镇人大履行职权提供必要的条件势在必行。四是要抓好制度建设，建立和完善主席团工作职责、人大主席工作职责及主席团会议等各项规章制度，切实把各项工作开展好，组织好，使人大的作用更好地发挥。

二要更新观念争主动。从职责和分工来看，乡镇人大职责和工作性质与党政机关不同，导致工作处于被动局面。要改变这种状况，乡镇人大要从提高自身思想认识入手，进一步深化对乡镇人大性质、地位和作用的认识，做到自己首先尊重自己，要充分认识到乡镇人大是在同级党委领导下开展工作的，在行使职权过程中应积极应对，不仅要积极争取党委的支持，而且还要在工作上积极主动，这样人大行使法律赋予的权力才能有“底气”。为此，乡镇人大要主动将工作情况向党委汇报，认真组织党员干部学习宪法等法律法规，让党员干部充分认识人大的性质、地位和作用；广泛开展调研，围绕党委的中心工作，瞄准目标定好位，做到目标同向，工作同轨，增强责任感和使命感，把推进社会主义新农村建设作为中心职责，充分发挥乡镇人大职能作用。

三要理清思路创实效。乡镇人大要严格落实人大工作议事规则，认真履行法律赋予的职责，按照计划到位、任务明确、措施得力的思路，围绕农村经济建设这个中心，决定好本乡镇重大事项；围绕推进基层民主法制建设，优化法治环境，监督和保障法律法规在农村的贯彻实施。通过开展卓有成效的人大监督工作，充分发挥乡镇人大职能作用，在促进农村“三个文明”协调、快速、健康发展中发挥应有的作用。与此同时，乡镇人大要强化职能，提高工作实效，真正做到视察有内容，调研有课题，评议有重点，监督有对象，督办有质量，树立人大的权威，充分发挥乡镇人大作用。

四要不断创新求发展。建设社会主义新农村，乡镇人大主席团要发挥重要作用，在开展工作中要与党委、政府同心协力，加强主席团成员与代表联系、沟通，引导代表在农村经济建设中发挥带头示范作用，发挥代表对政府工作的支持、督促和促进作用。通过不断创新，积极组织人大代表深人乡镇基层开展调查、视察、执法检查等活动，为发展本地经济、支持政府决策、改进工作方法、减少失误发挥作用。在每年召开的人代会上，乡镇人大对有关（农村集镇总体规划）、（环境保护规划）等专业性、理论性规划报告要严格把关，杜绝表决的形式主义。针对代表们就报告中不清楚、不理解的问题进行提问，由专家及职能部门领导答复解释，加深代表们对规划报告的理解审议，让代表们直接提出审议意见，提高审议质量。

五要维护权威行职责。乡镇人大要监督乡镇政府转变职能，由无限政府向有限政府转变，充分发挥依法行政的作用；要充分发挥乡镇人民代表大会及人大代表的作用，加强对乡镇政府的监督和制约，促使其依法行政；保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议在本行政区的遵守和执行；进一步落实行使重大事项决定权，审议决定辖区内的一些重大事项，真正体现人民当家作主，督促政府真正为民办实事。

随着民主法制建设的不断完善，乡镇人大在同级党委的领导下，要认真履行法律法规赋予的职权，不断探索和创新乡镇人大工作的新方法和有效途径，切实加强监督和指导，不断提高乡镇人大整体工作水平和质量，使其地位得到进一步巩固，职能作用得到进一步发挥，为推进社会主义新农村建设做出应有贡献。

【参考文献】

［1］ 张立奎，乡镇人大如何在新农村建设中发挥作用，《时代主人》．2008.2．

［2］ 杨兴普，发挥人大职能 建设社会主义新农村，《人大研究》．2006．2．

［3］ 唐正海，地方人大参与社会主义新农村建设的思考，《中共伊犁州委党校学报》．2008．1．

【作者简介】

龚晓梅（1963-），女，江苏江都人，中共江都市委党校高级讲师，主要研究方向为经济学和人口理论．