村民自发占用集体林地的博弈思考

苗　伟　张红霄

摘要：在对福建省建瓯市村级调研案例系统研究的基础上，尝试运用博弈论及委托-代理理论对集体林权制度改革前村民自发占用集体林地现象予以分析，揭示其占地行为的内在合理逻辑，指出村干部维护集体利益的现实困境，指明重建村基层治理模式的方向，探讨林改背景之下村集体经济的出路。

关键词：占地；博弈；委托-代理理论

中图分类号：F326.22

文献标识码：A

文章编号：16711165(2009)01008106

一、问题的提出

在由美国洛克菲勒兄弟基金会资助的“中国南方非耕地资源产权制度”项目研究过程中，学者张敏新、张红霄等对福建省建瓯市三个样本村进行了调研，发现福建省（至少在建瓯市）村民自发占用集体林地的现象具有一定普遍性①，其中又以自发占采伐迹地和其他山地为主要表现。自发占地现象发展过程大体可以分为两个阶段：第一阶段少部分村民的零星占地和第二阶段大部分村民的普遍占地。对于早期的零星占地开荒现象，主要是基于生存的需要，占地者投资投劳，村民们对此也表示赞同。研究中发现，村民早期自发占地行为都普遍出现于20世纪80年代中后期，规模不大也不太普遍，村民也处于观望态度，矛盾不大。90年代之后，林地资源的价值逐渐为村民所认识，在此背景下，建瓯市各地的村民占地现象愈演愈烈，对集体林地产权分割的要求也越来越大。[1]如东游镇盛前村在2001年之前累计占地将近70hm²。对于大规模的无序乱占林地的行为村民内部已自发认为必须加以全面清理解决，否则导致无政府主义，无赖、不老实的人多占，老实人少占或占不到，强权即有理，极不公平；而村干部虽然也认为私占集体林地不合法，但对此则不管，想管的也没能有效解决；政府相关部门对此亦长期予以默认，自发占地成为历史遗留问题在此次林改过程中变得突显②。在“林改”相关研究中，学者们对占地问题的研究往往将其解释为“林改”的背后逻辑动因之一[2-5]，而缺乏对占地问题本身逻辑机理的探讨。据此，笔者以博弈论、委托—代理理论等相关原理作为分析工具，解释林改前村民占地的合理逻辑，尝试建构村民与村干部、村民集体与村干部的博弈模型，探讨村民自发占地现象产生、占地失控的重要原因并对此提出相关建议。

二、 占地博弈模型的建立与原因分析

（一）两阶段占地的博弈模型：集体权威的丧失

假定（1）村集体经营的收益函数为R*(s),而村民占地的收益是占地面积的确定性函数R(s)，占地后投资投劳的成本C也是占地面积S的函数C(s),在面积S范围内不考虑规模效应，即R(s₂)=k×R(s₁),C(s₂)=k×C(s₁)，因为村民占地后几乎全部种植经济林，收益周期较短,投入也较为稳定；（2）一定时期内所有可占地块分两阶段被占完，S=s₁+s₂但“第一阶段占地中”村民所占地块s₁比重较小，第二阶段所占地块s₂比重较大。（即s₁＜s₂）这在现实中也较为符合，占地现象开始出现于80年代且相对较为零星，而90年代尤其中后期后，占地现象较为普遍；（3）由于“法不责众”，村民对村集体B采取制止占地策略的预期概率P_（制止）会由于占地村民人数A的增加，占地面积S的扩大而下降，且其采取制止占地、推倒重来的成本和风险W将递增，即W(A、S)是A和S的递增函数；（4）在此模型中，村民主要分两部分，第一阶段先占地的A₁和第二阶段后占地的A₂，调查中发现最先占地开荒的村民A₁主要为在村民眼中所谓“不老实的”、“有权力的”人，可以认为其具有风险偏好倾向，对集体采取制止私自占地行为的主观预期概率P_（制止）≤0.5 ，而大部分风险中立或规避的村民A₂对集体采取制止自发占地行为的主观预期概率为P(制止)＞0.5(图1）。

在第一阶段中，由于在集体经营模式下，村民长期得不到直接收益，几乎为0，所以只要村民占地的预期得益大于0，即只要-C(s₁)×P_（制止）+ R(s₁)×[1- P_（制止）]＞0条件满足，理性的村民就会选择占地。一般情况下投入成本C是小于收益R的①,即只要P_（制止）＜R(s₁)/[R(s₁)+C(s₁)] 即可，显然若存在少部分村民A₁的预期P(制止)≤0.5，村民A₁即会采取占地策略。而此时A₂部分村民则采取暂时观望的态度，在第一阶段不参加博弈。再观察村集体B的反应策略，即取决于R(s₁)-W(s₁,A₁)与R′(s₂)大小关系，所以村集体采取制止村民私自占地策略的前提条件是R(s)-W(s₁,A₁)＞R′(s₂),然而村集体是抽象的实体概念，学界普遍将其作为村集体全体成员理解，而在刚颁布的《物权法》中第59条已明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”所以当部分村民私占原先由集体经营的林地时，各集体成员理应都可基于村集体成员的身份主张停止占地的抗辩，有权提出恢复原状的请求。具体可以要求村委会（村干部）予以制止。然而现实中，村干部往往也加入到占地的行列，所以要求村干部制止占地事实上已不可能。若提起村民会议或村民代表大会经法定程序加以解决，一旦得不到大多数村民的支持，在农村社区中将获得极大的否定性评价。所以村民基于成员身份在村集体系统内部要求制止占地的成本和风险W将会很大，理性的村民不会为了集体的虚无利益而得罪其他人，因此他们要么选择观望，要么也开始加入A₁行列占地。可以看出，第一阶段小范围的占地将在村集体选择不予制止的策略中达到短期静态均衡。然而，随着第一阶段占地的村民有所收益时，A₂部分村民也将加入博弈，第一阶段的均衡将不再稳定，开始进入普遍占地的第二阶段。

在第二阶段中，情况反而比较简单，村民A₂对不占地的得益不再是第一阶段的0，而是由于第一阶段未占地而被村民A₁占地收益的负数。原先持观望态度的村民A₂发现A₁占地有所收益，且集体又予以默认，只要在满足-C(s₂)×P(制止)+ R(s₂)×[1-P(制止)]＞-R(s₁)的条件下,也即P(制止)＜R(s₁)/[C(s₂)+R(s₂)]+R(s₂)/[C(s₂)+R(s₂)]就开始普遍占地,又R(s₂)=k×R(s₁),C(s₂)=k×C(s₁)，所以R(s₂)/[C(s₂)+R(s₂)]与R(s₁)/[R(s₁)+C(s₁)]相等。显然这时对于集体采取制止占地概率预期要比第一阶段的预期大R(s₁)/[C(s₂)+R(s₂)]，更多的村民逐步加入占地行列成为必然①。再观察此时集体的策略，注意如果村集体要采取制止占地策略的成本将不会再是R(s₂,A₂)而是R(s,A)因为还必须溯及第一阶段的占地行为的制止与处理,所以此时再制止占地的成本将变得非常大，除非借助系统之外的强制力（如行政措施、法律手段等），否则将达到稳定均衡。集体控制权威丧失殆尽，最终村集体自身只能选择对村民普遍占地不予制止的消极默认措施。

（二）自由占地的原因分析

首先，长期集体经营方式下，村干部实际控制村集体财产，行使村集体产权，村民得到的收益非常少。在调查中发现，20世纪90年代开始的一段时期内村集体实行的买卖青山、招投标等措施的收入很少分给村民。但是现实中村集体是有收益的，关键是集体收益资金的最终流向，支出使用的方式未落实到农民，导致初始占地决策条件空间较大，因为只要占地后有收益就会去占地；其次，由于农村社会人情关系，“法不责众”的思维惯性导致村级民主法制的长期缺失。“要紧的不是有没有理，而是有没有人”（村民语录）；“谁好做工作就说服谁”（村干部语录）。农村集体中纠纷的处理往往遵循的不是法律市场，而是政治市场的逻辑。比如第二阶段村民的普遍占地则是典型的“人多则有理”的结果，遵循了政治市场的逻辑②；再次，村干部作为管理人亦加入自发占地行列，侵犯集体利益，对其后村民的占地产生极大的示范效应；最后，对初始零星占地的解决不利，导致了其他大部分村民占地的预期，第一阶段占地后的短暂均衡被其他大量村民的加入而打破，最终导致第二阶段大规模占地的加剧与恶化。总之，农民基于主张自身权益的需要，以“不合法”的手段做了“合理”的事。

三、委托-代理模型的建立与原因分析

通过对上述两阶段占地博弈模型的分析，村集体对于村民的占地行为似乎显得无能为力。而模型又进一步指出，如果村集体能对少数村民第一阶段零星少量的占地行为予以有效制止，则不会引起大量占山占地现象的出现，否则会沿着初始的不予制止占地决定而获得制度的自身加强。而村集体毕竟是抽象的集体所有权主体，其在具体处理有关事务时一般都由其代理人代表集体行使所有权。然而现实中村集体的利益往往被其代理人村委会也即村干部所侵犯，这在学者的调研中得到很大程度的证实，如在调研中发现，村干部占地甚至比一般村民要多，盛前村村主任有40亩，书记有10多亩，护林员也有10多亩，而叶坊村占地多的大都是村干部。代理人不但对村民占地行为予以默认，其自身亦加入占地主体之中，占地行为一定意义上处于失控状态。

（一）委托-代理模型：代理人的“实际虚无”

根据委托-代理模型[6]（图2），假定代理人的产出R和报酬W是代理人努力程度的确定性函数关系，而代理人付出的成本或产生的负收益C也是其努力程度的函数关系，不考虑单位时间工作强度条件下，衡量努力程度的变量本文用时间t表示，显然t₁＞t₂。其中，B表示委托人即村民集体,A₃表示代理人（可取广义理解，包括再代理人等），即村委会（村干部）、护林员，等等。

如前所述，村集体在具体行使有关权利时一般都由其代理人行使。实际上，在第一阶段中，当代理人的劳务对委托人利益至关重要时，比如村干部、护林员对村集体林地的管护工作，如果委托人不采取委托策略，委托人收益R(0)可能为0甚至出现负值，所以村集体会选择委托代理人来管护集体林地，博弈进入第二阶段。在第二阶段中，首先由代理人选择是否接受委托。若选择拒绝接受则与第一阶段委托人不委托代理人情况相同，而实际情形村干部一般出于各种考虑，如心理上依赖、面子上求全、与集体经济有纠葛等采取拒绝策略几乎不存在可能，所以一旦接受委托则进入第三阶段，由代理人选择采取是否“努力”策略。在第三阶段中，若代理人选择“努力”，理论上委托人将获得较高的收益R(t₁)，但相应地也要支付较高的报酬水平W(t₁)，代理人亦如此，双方得益分别为R(t₁)-W(t₁)和W(t₁)-C(t₁)；同理，如果代理人选择“偷懒”，则此时双方得益分别┪猂(t₂)-W(t₂)和W(t₂)-C(t₂)。

可以看出，代理人选择“努力”策略的前提是W(t₁)-C(t₁)＞W(t₂)-C(t₂)即W(t₁)＞￤(t₂)+C(t₁)-C(t₂)，也就是只有当努力工作时，代理人所得到的报酬水平W(t₁)至少要达到在“偷懒”情形下所能达到的报酬水平W(t₂)，还要求一个至少不低于补偿“努力”时比“偷懒”所增加的额外成本C(t₁)-C(t₂)，在此前提条件满足下，代理人才会可能选择“努力”。如果“努力”和“偷懒”所得到的报酬几乎一样，即W(t₁)=￤(t₂)，则代理人会理性地选择“偷懒”。若再回到第二阶段，进一步可以看出代理人接受委托的前提是W(t₁)-〤(t₁)＞0和￤(t₂)-C(t₂)＞0，若再考虑到代理人有从事其他工作的可能性，则￤()-C(t₁)和W(t₂)-C(t₂)还要必须大于从事其他一般工作的机会成本ω，否则将造成代理人的“实际虚无”（注：学者张敏新、张红霄在调查中发现，现实中村干部对集体林地管理存在严重瑕疵。如东源村就是典型的代理人“缺位”，该村村一级组织基本瘫痪，村委会卖掉了办公楼，村主要干部住在镇上做木材生意，其他干部也各自忙自己的生意，很少过问村里的事务，相应的纠纷管理调解机制等也不复存在；而盛前村和叶坊村村干部、护林员等则选择“偷懒”，对村民自发占地行为采取默许的态度，甚至自身也加入了占地侵犯集体利益（委托人利益）的行列，集体利益损失严重。）。

（二）占地失控的原因

首先，村干部工资待遇即代理人报酬过低是导致村干部偷懒的关键原因。目前普遍的核定标准是:以上年度当地农民人均收入为基数,由于农民人均收入并不高, 因而,村干部工资普遍较低。

而就全国平均水平而言, 在20世纪90年代中后期,村干部的年报酬在1000元至3000元之间, 中部地区较高的村干部报酬可以达到每年5@000元。[7]村干部待遇普遍过低成为村干部缺乏对集体利益积极管护的重要因素。其次，村干部“双重身份”的尴尬。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第9条和第11条的规定,村干部是由本村有选举权的村民直接提名选举产生,村干部不脱离农业生产。实践中村干部的农民身份与村干部的岗位职责往往混为一谈，村干部既是管理者又是局中人，现实中农村家族宗族势力仍然有较大影响，这给村干部这一局内人管理村务过程中带来了很大程度上的麻烦，即管理成本过大。对于起初的占地行为，村干部基于管理者身份理应予以制止保全集体利益，而村干部也是村民，亦受当地风俗习惯、家族宗族势力影响，出于人情、关系、自身利益等各种考虑，对少数村民占地而予以默认。甚至也基于自身利益的考虑也加入了占地行列，既然作为管理者入不敷出，理性的村干部们还不如作为普通村民去占地增加收入。一旦导致普遍占地现象出现后，再通过村集体自身予以制止将不再可能，集体利益被集体成员所私分。最后，村干部的制度寻租。集体内部的约束机制缺失导致村民集体与村干部之间缺乏具体实在的代理关系，导致委托-代理关系很大程度上的扭曲，导致村干部“偷懒”后内部监督责任机制的缺乏。在此制度背景下村干部不再追求村民集体的利益最大化，以实现自身综合利益最大化为原则①（注：如在村委会换届选举中,村干部为了自身利益在竞选中甚至以争山为许诺，求得上任或连任，但结果引发群众抢山，甚至上访，造成不稳定因素。详见福建南平市林业局公众信息网中“南平市集体林权制度改革”。），侵犯集体利益。

四、结论与建议

从村民自发占地到村干部的默许，从村干部加入占地再到村民大规模占地，这一段林改前的“占地历史”，从某种程度上宣告了原先集体经营方式的失败，村级传统行政治理模式的失效。如何在保持村民集体所有制性质不变的前提下，放弃长期占主导地位的集体一元经营模式，探索适合于各地的多样化经营方式，完善土地承包经营权等使用权制度，逐步清理当前乱占林地的无序状态并构建村级自治治理模式等成为此次集体林权改革的重要目标。为此笔者提出以下建议：

首先，亟须提高村级干部管理者的相应待遇。合理确定村干部基本工资，工资基数应参照同村、同乡同等外出务工人员平均收入水平，作为其从事村干部管理工作的基本报酬。对于基本报酬部分必须予以保证，这是保证村干部对集体事务“不偷懒”的最低要求。此外考虑建立绩效工资制，将集体利益经营得失与村干部绩效挂钩，以期对村干部提供长期激励。

其次，在村级治理模式设计中，必须将村干部作为一类利益群体对待，其亦有自身特殊利益，明晰村干部与村民集体二者之委托-代理关系，健全村级民主，制订乡规民约以对村干部加以内部约束，再辅以相应强制性法律规范对其威慑②（注：如《刑法》第93条第2款的立法解释，即将村基层组织人员在协助人民政府处理某些行政管理事务时，作为“其他依照法律从事公务人员”对待，在从事公务过程中，村基层组织人员有“贪污”、“挪用公款”等行为构成犯罪的依法追求其刑事责任。而在日常处理集体事务时，侵害集体财产构成犯罪的，则以“挪用资金罪”定罪处罚。），加大其“寻租”的成本，建全村干部责任机制③（注：若村干部自身侵犯村民集体权益或作出侵犯村民集体权益的决定，全体村民均可依法起诉，依法追究村干部责任，维护集体村民成员权益。《物权法》第63条明确赋予村民之撤销权，是物权主体行使物上请求权的具体体现。“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”），完善相应程序规则。

再次，在现阶段应充分意识到村干部既是管理者又是村民的双重尴尬身份，充分理解村干部作为局内人工作的困难，认识到其维护集体利益的现实障碍。对此应严格实行村民自治，理顺村民与村干部二者关系，由村干部与村民共同处理集体公共事务，减少村干部工作的现实障碍，发挥村级自治效能。

最后，对于集体经济事务，可考虑引入法人治理模式，由民主选举产生的村干部作为村集体组织的代理人，制订组织章程，详细制订集体资源经营利用方式、收益分配规则、村级财务公开等相应配套制度，加强村民内部监督，培育当地社会资本，形成良好村社环境①。

参考文献：

[1]郑宝华.中国南方非耕地资源产权制度研究[M].北京:中国书籍出版社,2003：206-208.

[2]张红霄，张敏新.集体林产权安排与农民行为取向:福建省建瓯市叶坊村案例研究[J].中国农村经济，2005(7):41-42.

[3]张敏新，张红霄，肖平.集体产权安排与资源使用者的认知:福建建瓯东游镇盛前村案例研究[J].林业经济，2003(12):37-38.

[4]张红霄.我国集体林权制度改革背景及动因分析:基于福建省村级案例研究[J].南京林业大学学报:人文社会科学版，2007(4):69.

[5]张敏新，张红霄，刘金龙.集体林产权制度改革动因研究:兼论南方集体林产权制度内在机理[J].林业经济，2008(5):18-19.

[6]谢识予.经济博弈论[M]. 第2版.上海：复旦大学出版社,2002：180.

[7]范柏乃，戴悦.我国村干部队伍建设及其对策研究[J].浙江大学学报:人文科学版,2007(3):130.

（责任编辑古东）