完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的思考与建议

史燕来

摘要：完善《义务教育法》确立的农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制，需要在制度化的层面上科学确定经费的项目构成，划清项目之间的边界，作出面向长远的制度设计；应运县核定财力并分县划分各级政府的分担比例，避免“博弈”倾向，有效地平衡各地义务教育财政；依法落实各级政府的投入责任和义务，加强对经费分配、管理与使用的全程管理，建立有效的监督机制。

关键词：义务教育；经费；分项目；按比例；责任和义务

中图分类号：G467.2文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)02-0001-03

进入新世纪以来，经过调整改革，我们确立了国务院领导，省(自治区、直辖市)人民政府统筹实施。县级人民政府为主的义务教育管理体制。与此相适应，伴随着农村税费改革的实施，农村义务教育实现了由过去的多渠道筹措经费向各级政府承担经费的历史性转变，为义务教育的普及和巩固提高提供了根本保障。2005年12月，国务院提出“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。2006年6月，修订后的《义务教育法》颁布。《义务教育法》第四十四条规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”《义务教育法》的这一规定，在法律上确立了农村义务教育的经费体制。但要将法律的意志变成各级政府的自觉行为，完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制，还需要进一步明确具体的政策和规范，科学确定经费项目，合理划分分担比例，落实各级政府的投入责任和义务，从而实现既能够有效地督促县级政府不降低投入的努力程度，又能够充分考虑到经济基础薄弱县的实际困难，不断提高经费的整体保障水平，为农村义务教育的发展奠定坚实的基础。

一、在制度化的层面上科学确定农村义务教育经费的项目构成

科学确定经费的项目构成，是完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的前提。近些年来，中央财政和省级财政对农村义务教育投入每年都在大幅度增加。2004年国家启动实施西部地区“两基”攻坚计划；2005年对家庭经济困难学生全面实行“两免一补”；2006年免除了西部地区所有农村义务教育阶段学生的学杂费；2007年免除全国所有农村义务教育阶段学生的学杂费和教科书费，启动了中西部农村初中校舍改造工程；2008年从秋季学期开始全面免除城市义务教育阶段学生学杂费。同时，陆续设立了各种专项经费，解决农村义务教育发展中的突出问题。由于采取了这些措施，初步改变了农村义务教育事权与财权不对称的状况，使农村义务教育经费紧缺的矛盾有了很大程度的缓解。但我们也必须清醒地看到，法律意义上的农村义务教育“分项目、按比例分担”的投入机制尚未完全建立，农村义务教育发展仍然面临较大的困难。从一定意义上讲，目前中央和省两级对农村义务教育的投入，还带有明显的过去长期以来采取的分配专项经费的色彩，比较零散而且不够稳定，有些专项经费则是以具体工程的名义，实施的周期也比较短，从总体上看，上级教育财政转移支付救急的多、解决具体矛盾的多，缺乏整体设计和长远考虑，有些方面的投入随意性较大，制度化程度不高。这种状况直接影响到县级政府对义务教育经费的主动筹划和安排，他们不知道但又总是希望什么时候上级会下拨什么专项经费，将兴奋点更多地集中于向上争取经费，甚至为了争取上级经费而把一些应当而且能够做到的投入暂缓或取消。县级政府教育投入的努力程度降低，制约着农村义务教育经费整体水平的提高。从历史角度考察，在本世纪初实行农村税费改革之前，农村义务教育实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，投入的责任完全在县、乡两级。当时县、乡两级义务教育投入的项目及分担比例实际上也没有明确划分，但由于一个县域是一个整体，矛盾并不突出。但在实行“以县为主”的管理体制以后。农村义务教育经费由各级政府共同承担，在多个责任主体的情况下，科学确定农村义务教育经费的项目构成就显得十分重要和紧迫。因为只有科学确定经费的项目构成，才可能区别不同经费项目的性质和特点，根据现行财政体制。明确和落实各级的分担比例。

在实际工作中，要在对目前农村义务教育经费项目作全面的疏理，进行必要的归类分析的基础上，科学确定农村义务教育经费的项目构成。这里所说的项目构成应是一级项目构成，是制度化层面的项目构成，是能够直接作为划分各级政府分担比例的项目构成。要按照“分项目”的规定，从中央财政做起，全面整合现有的农村义务教育经费项目，划清项目之间的边界，作出面向长远的制度安排。具体来说，从义务教育的实际出发，应把目前种类繁多的具体项目整合成4个项目，具体包括教师工资、公用经费、改善办学条件经费和专项支出经费。要根据支出用途。将现行的各种专项经费统一归并到这4个项目中。比如新建校舍、危房改造、设备购置等要归到改善办学条件中，而资助贫困学生经费等可以归入专项支出中。这一点对于作为教育财政转移支付主体的中央和省级来说至关重要，需要按照规范的项目口径安排和实现对农村义务教育的转移支付。

二、逐县核定财力并分县划分各级政府农村义务教育经费的分担比例

确定各级政府的分担比例，是完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的核心。“义务教育受益的社会性决定了其投资责任应由中央政府和地方政府共同来分担”一种有效的经费分担制度，必须职责明确，能够有效地防止各级之间的互相推诿，也符合各级的实际承担能力。实行“以县为主”，由各级政府分担农村义务教育经费以来，始终没有解决好的一个问题是各级政府投入的边界不够清晰，在很多地方出现“上增下减”的问题，即上级政府增加了投入，地方政府特别是县级政府减少了投入。比较复杂的是，县级政府减少投入的原因又是多方面的。有的是本级财政脆弱，承担不起应承担的投入责任，有的则是重视不够，在主观上降低了努力程度。在实际工作中，对一个具体的县来说，到底是因为本级财政困难的原因减少了投入，还是因为不重视教育导致投入的减少，或者是二者兼而有之，很难界定清楚。原因就在于农村义务教育经费各级政府的分担比例不明砖。这里所说的分担比例应该是规范意义上的经费项目的各级分担比例，而不应是专项经费形式的具体项目的分担比例。严格来说，现行的上级政府一些专项经费投人要求地方配套，不是真正意义上的各级政府分担机制。因为这类配套往往缺乏科学的依据，也造成在整体上各级政府义务教育经费分担比例更加模糊。

必须看到，各级政府农村义务教育经费分担比例不明确带来的诸多问题，加剧了各级之间的“博弈”倾向，上级教育财政转移支付的增加，并没有带动县级政府对教育

投入的增加，反而使县级政府对转移支付的依赖程度增加，导致一些地方出现“挤出”效应，县级政府减少了对教育的投入，使教育投入的整体水平没有得到提高，特别是改善办学条件经费十分紧张。国家审计署曾对16个省(自治区、直辖市)的54个县(市、旗)2006年1月至2007年6月农村义务教育经费进行了审计调查，结果显示：“一些地方政府在分担义务教育经费上存在‘上增下减现象。即上级政府增加了投入，本级政府却减少了应承担的资金。在审计调查的16个省54个县中，有3个省未按规定落实资金1.08亿元，有8个县未按规定落实资金1350万元，分别占应承担资金总额的8.65％、71.78％。还有一些地方存在用公用经费发放教师津补贴、偿还学校债务，将校舍维修改造资金用于日常办公开支等现象。在审计调查的54个县中，有46个县挤占挪用公用经费、校舍维修改造资金等1.15亿元，占同类专项经费的3.8％。”实际上此类问题在不同地方都不同程度地存在。不仅如此，原有的农村义务教育投入也在减少或变相减少。比如农村税费改革上级财政转移支付用于教育部分，在一些地方并没有完全用于改善办学条件。如某农业大县，2007年，税费改革上级财政转移支付用于教育部分1400万元，其中支付教师工资1065万元；用于义务教育经费保障机制改革县级承担16％部分335万元。而在农村税费改革前的2000年，该县农村教育费附加和教育集资合计为1300万元，主要用于改善办学条件。这其中有重视不重视的问题，也有县级财政困难的因素，二者是交织在一起的。

从2006年开始陆续在全国实施的农村义务教育经费保障机制改革，注意到并明确了不同地区各级政府农村义务教育经费的分担比例。免学杂费和提高公用经费水平所需经费，由中央与地方分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。校舍维修改造资金，中央与地方分担，中西部地区为5:5，东部地区主要由地方承担。中央给予适当奖励性支持。但这种按照西部、中部和东部划分不同分担比例的办法，存在简单化的倾向。因为这几类地区的划分本身就是相对的，而且是区域经济的概念，不完全是财政的概念。况且这三类地区内部的不同区域，经济发展程度、财政状况也存在很大的差别。考虑到我们实行的“以县为主”的农村义务教育管理体制，县域作为—个基本的单元，在现有财政体制的框架下，要落实法定的要求，确定各级政府农村义务教育经费的分担比例，需要以逐县核定财力为基础，分县划分各级政府的经费分担比例，通过不均等的经费分担比例，使不同县域的义务教育经费都能得到保证。我国现有近3000个县级单位，县域经济状况和财政支撑能力存在非常大的差异。以县为单位确定分担比例，可以使自身支付能力较强的县保证义务教育经费的投入，避免“挤出”效应，又可以使经济确实困难自身支付能力弱的县能够得到上级政府更大的财政支持，符合实事求是、公正公平的原则，而且有利于平衡各地义务教育财政，逐步推进义务教育均衡发展。

在实际操作中，要从公共财政的视角来寻求制度设计，建立规范化的农村义务教育经费分担机制。逐县划分各级政府农村义务教育经费的分担比例，要研究和解决好四个具体问题：一是确定经费需要总量。要根据国家规定的办学标准，研究建立科学的农村义务教育成本核算体系，逐县根据义务教育规模测定教师工资、公用经费、改善办学条件经费和专项支出经费年需要量。只有科学测定教育成本，才能解决“教育经费需要多少，县级政府能解决多少，上级政府应转移支付多少的问题。二是确定义务教育经费支付能力。要综合考虑一个县(市)的人口、国内生产总值、财政收入、财政支出、财政自给率、财政供养人口、工资水平、人均收入水平、物价水平等因素，按照有关政策规定，合理确定最低义务教育投入总量。三是确定各级政府分担比例。比较需求总量与最低应投入量，确定分项目的县级政府应承担的比例并明确投入的渠道及政策要求。在此基础上，确定中央、省、市主要是中央和省两级政府应分担的比例。四是建立各级政府分担比例的动态调整机制。县域经济和财政收支处于不断发展变化中，教育发展规模和要求也在不断调整，需要综合考虑各种因素，逐县进行各级政府分担比例的年度或一定期限内的动态调整。应研究制定县域义务教育经费需求与供给的参照系和数学模型，为建立规范化的农村义务教育经费分担机制提供技术保证。

三、依法落实各级政府农村义务教育投入的责任和义务

依法落实各级政府的责任和义务是完善农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制的根本保证。应根据《义务教育法》等法律法规关于农村义务教育投入的有关规定。按照“分项目、按比例分担”的要求，通过建立制度和规范在一定的规则框架内规范参与主体的行为，确立各级政府的投入责任和义务。为依法行政提供具体依据和遵循。要对现行的有关农村义务教育经费政策进行全面的分析，搞好政策的衔接，保持政策的统一性和有效性。随着财政体制改革的逐步深入，各级财政之间经费划转关系比较复杂。在这种情况下，需要认真研究各级政府投入的具体政策边界，公开和统一计算口径。从中央和省级财政来说，要建立规范、严格的教育财政转移支付制度，按规定落实和执行对地方的教育转移支付，保证资金及时、足额拨付到位。在各级政府分担农村义务教育经费的体制下，县级政府责任和义务的落实是主要矛盾。作为县级政府，在保证上级教育财政转移支付资金按规定管理和使用的同时，要克服“等、靠、要”的思想，不降低努力程度，按规定项目和分担比例保证本级财政对义务教育的投入，避免“上增下减”。

落实各级政府投入的责任和义务，必须完善农村义务教育经费分配、管理与使用程序，加强全程管理。应对经费预算安排、经费使用与管理、经费预算调整、经费决算分析、经费执行情况报告和公报等各个工作环节作出明确具体的规定，规范工作流程，建立起高效的运行机制，保证各级、各有关部门的协调一致，提高教育经费分配、管理与使用的有效性，做到依法管好用好教育经费，保证经费使用效益。要严格教育经费预算的执行，依法维护预算的严肃性。要按照法制化的要求，维护经费预算执行的“刚性”，将人为因素的影响降到最低程度，建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，保证各级政府正确行使公共权力，严格履行提供义务教育这一公共产品和公共服务的义务。义务教育学校要建立健全各项财务管理制度，实行财务公开，严格按预算办理各项收支。学校要严格执行有关规定，不得违反规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。

建立有效的监督机制。要按照决策、执行、监督相协调的原则，切实加强监督环节，通过强有力的监督并依法建立限期整改制度和责任追究制度，促进各级政府投入责任和义务的落实。一是强化各级人大及其常委会对各级政府及其有关部门的法律监督，建立和完善有关教育经费规范性文件备案审查制度，经费预算和决算向人大专项报告制度，针对存在的突出问题，依法开展经费执行情况专项执法检查，督促各级政府严格按照法律的规定确保教育投入。二是强化政府系统内部的执法监督。上级政府要对下级政府从教育经费预算到预算执行进行全程监督，开展必要的专项检查、专项审计，完善支出效率评估体系，并将监督结果作为对下级政府及其领导人政绩考核的一项重要内容。要综合运用行政、经济的手段，对地方政府特别是县级政府不依法履行投入责任和义务的行为进行纠正和追究。三是强化社会各方面对教育经费执行情况的监督。公共财政是为公众负责的财政，是公开、透明的财政。教育行政部门要会同有关部门，每年对实施《义务教育法》，保障和使用义务教育经费情况进行公告，主动接受社会监督，确保教育投入行为符合法律的规定，符合社会成员的根本利益。与此相联系的是，建议改革和调整现行的教育经费统计指标体系。现行的教育经费统计在横向上分为人员经费和公用经费，改善办学条件经费和教育专项经费支出没有单独列出，难以反映教育经费的分项投入情况。在纵向上各级政府的投人没有分开统计。不能体现各级分担责任的落实情况。同时现有经费统计科目与教育投入具体政策规定的项目不一致，难以衔接，不能反映各个层面各项政策的落实情况。要针对存在的问题，经过科学论证，构建与农村义务教育“分项目、按比例分担”投入机制相适应的教育经费统计指标体系，为掌握教育投入状况，实施有效监督提供条件。

责任编辑：星曈