义务教育体制改革历程的回顾、反思与展望

李　敏　于月芳

[摘 要] 改革开放30年来，我国义务教育发生了翻天覆地的变化。这些变化与义务教育体制改革密不可分。党的十一届三中全会以来，我国的义务教育体制经历了深刻变革，大致经历了以局部规模扩张为主、规模全面扩张、经费保障体制深刻变革以及全面均衡发展四个阶段。反思我国义务教育体制改革历程，笔者认为，义务教育的改革发展必须有法律保障，必须与经济社会的发展阶段相适应，必须全面贯彻以人为本、均衡发展的原则，各级政府必须承担起相应的责任。

[关键词] 务教育；体制改革；回顾；反思与展望

[中图分类号] G521；G522.3[文献标识码] A[文章编号] 1672-1128（2009）04-0061-05

改革开放30年来，中国的经济社会发生了翻天覆地的变化。在教育领域，这种变化更是显著。随着经济的发展、教育投入的增加以及教育管理体制的变革，整个教育事业实现了一个又一个历史性飞跃，特别是义务教育，不仅普及率一再提高，还实现了免费义务教育。这些变化与义务教育体制改革是密不可分的。

义务教育处于整个教育金字塔的塔基，是中国教育跨越发展的基点，人力资源强国的基点和国家富强的基石，是关系国民素质和实现中华民族伟大复兴的奠基工程。1978年12月召开的党的十一届三中全会，为普及义务教育提供了基本条件和良好的外部环境，到2008年9月1日全部免除城乡义务教育学杂费，我国的义务教育体制经历了深刻变革。大致来看，在这个历史时期，我国义务教育的发展可以分为以局部规模扩张为主、规模全面扩张、经费保障体制深刻变革以及全面均衡发展四个阶段。

一、改革开放30年

义务教育体制改革历程回顾

1.以局部规模扩张为主的发展阶段（1978~1985）

1980年12月3日，中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》指出，由于工作上的种种失误，五年制小学尚未普及，新文盲继续大量产生。这种情况同经济发展对人才培养的要求很不适应，同建设现代化的、高度文明的社会主义强国的要求很不适应。《决定》提出80年代在全国基本实现普及小学教育的历史任务。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家举办各种学校普及初等义务教育。”1983年5月，中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》。《通知》指出，初等教育是培养现代化建设人才的奠基工程，力争1990年前在我国除少数山高林深、人口特别稀少的地区外，基本普及初等教育。1983年8月16日，教育部又发出了《关于普及初等教育基本要求的暂行规定的通知》，提出普及初等教育必须从我国实际出发，坚持统一性和多样性相结合的原则，并指出当前阶段普及初等教育一般应该达到的基本要求：学龄儿童入学率达到95%以上，在校学生的年巩固率达到97%以上，毕业班学生的毕业率，城市达到95%以上，条件较好的农村地区达到90%左右，其他地区达到80%左右，在12~15周岁的少年儿童中，初等教育的普及率达到95%以上。1985年5月，中共中央《关于教育体制改革的决定》强调，“现在，我们完全有必要有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施”。

这一阶段，国家的经济发展水平有限，相关政策更多地是关注义务教育普及率，扩大义务教育规模。在义务教育管理体制上，实行地方负责、分级管理的原则。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》中明确提出，实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权利都交给地方。相应地，在义务教育经费的保障机制上，《关于教育体制改革的决定》指出，国家财政推行“一级政府，一级预算，自求平衡”的体制，义务教育的财政投入重心由中央和省（市）下移，这一规定基本上为改革开放以来我国义务教育投资体制奠定了基调，投资主体由级别较高的政府转移到级别较低的政府甚至乡镇和村。

2.规模全面扩张阶段（1986~2000）

1986年4月12日，《中华人民共和国义务教育法》经第六届全国人民代表大会第四次会议通过，并于当年7月1日实施。这是中国教育发展史上的一件大事。《义务教育法》的实施，对于中华民族素质的提高和建设高度文明、高度民主的社会主义现代化强国有着深远的意义。它标志着我国基础教育进入了一个新的历史阶段。1992年10月，党的十四大明确提出，“把教育摆在优先发展的战略地位”，“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本普及九年义务教育”的重大决策。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，确定了到20世纪末我国教育发展的总目标是在保证必要的教育投入和办学条件的前提下全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业技术教育），基本扫除青壮年文盲（这就是著名的“两基”）。这些政策和规定的出台，为20世纪末的义务教育确定了发展目标，指明了前进方向。

1994年6月，中共中央、国务院在北京召开全国教育工作会议，为我国义务教育的发展绘制了更为具体的蓝图，提出了“积极进取，实事求是，分区规划，分类指导，分步实施”的原则，并以县为单位提出了“三步走”，即累计到1996年在40%~45%的人口地区“普九”（城市和经济发展较快的农村），1998年在60%~65%的人口地区“普九”（增加了经济发展中等地区人口），到2000年在85%的人口地区“普九”（又增加了经济发展中等地区和少部分贫困地区人口）。1999年，全国共有2428个县（市、区，含145个县级行政区划单位）通过了“两基”验收，人口覆盖率达到80%。

这一阶段，一个突出的特点是，义务教育发展的责任主要在地方和基层政府。1986年，《义务教育法》规定了义务教育不收学费，但允许经费不足的地方，“按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。1992年，《义务教育法实施细则》第十七条明确规定，“实施义务教育的学校可收取杂费”。这样一来，教育事业费附加和杂费就逐渐成为义务教育经费的重要来源，而这部分主要由基层家庭支付。1994年，国家实行“分税制”改革，财权上移，县乡两级政府财源缩减，义务教育经费投入更加不足，为解决困境，向基层收费成了最为直接的途径。相关数据显示，1994年至2000年间，政府财政投入只占义务教育总投入的一半左右，其中还包括了从基层征收的教育事业费附加。而且各级政府投入的分担比例也不均衡，2001年国务院发展研究中心的一项调查显示，政府全部义务教育投入中，乡镇一级负担78%，县财政负担9%，省级负担11%，中央财政只负担2%，乡镇一级的投入部分又主要是从基层家庭收取上来的。总体来看，义务教育投资主体的下移，使教育事业费附加、杂费的收取成了义务教育经费的主要来源，而作为被收取对象的基层家庭实际上成了这一时期义务教育投资的主体。教育事业费附加开征以后，继续鼓励社会各方面和个人自愿投资助学，这在一定程度上引起了一些问题。虽然中央规定，不得向在校中小学生收取农村教育事业费附加，各地也规定中、小学校和有关部门不得再硬性向社会各单位和农户摊派办学资金和实物，不得向家长乱收费。但是，由于办学经费严重不足，以各种名目向学生家长收钱的做法愈演愈烈。为此，政府出台了一系列政策，1996年的《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见的通知》，1997年的《1997年治理中小学乱收费工作的意见》和《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，1998年《关于义务教育阶段办学体制改革实验工作若干意见的通知》以及“一费制”等，力图刹住教育乱收费这股风。

3.经费保障体制深刻变革阶段（2001~2005）

教育乱收费问题除了由学校和有关部门的违法乱纪引起以外，深层的问题是教育经费的严重不足。为改变这个局面，保证教育的健康发展，义务教育体制改革的重点转向义务教育经费的保障机制。2001年，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面推进，国务院召开了全国基础教育工作会议，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村基础教育管理体制进行了重大改革，明确提出农村义务教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年，国务院出台了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出了保障义务教育投入的具体措施。

“以县为主”的体制，将义务教育政府投资的统筹主体从乡镇一级提升到县一级，同时加大中央和省级财政的扶持力度。这是1980年以来，政府首次以文件的形式规定投资重心上移，因为一般县级的财政要比乡级财政的实力强，所以教育经费的保障力度比原来更为有力。

在“以县为主”的体制中，国家还实行农村义务教育资金转移支付制度，弥补义务教育经费在费改税后产生的缺口。转移支付分为两种，一般性转移支付与专项性转移支付。2001年的全国教育工作会议上，中央决定每年拨款50亿元用于发展贫困地区农村的义务教育，这笔专款就是一种专门性的财政转移支付，这50亿元的转移支付金“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。同时，对这笔资金的用途还明确规定，只能用于教师工资的发放、公用经费的拨付、校舍建设和危房改造等。这种转移支付制度的实行，一定程度上缓解了税费改革给农村义务教育带来的冲击。

但是，“以县为主”的教育投入体制也有它的局限性。尽管“以县为主”的教育投入体制在一定程度上暂时缓解了义务教育经费紧张的局面，但是，我国经济发展存在很大的不均衡，在中、西部贫困地区，县级政府的财政支付能力也是十分有限的，把“县”作为义务教育投资主体以后，其保证农村义务教育经费的能力还是很有限的。而且，在当时的财政格局下，中央财政和地方财政的分配比例向中央倾斜，地方的财政能力有限。

4.全面均衡发展阶段（2006年至今）

2006年，中国进入一个新的发展阶段，“十一五”规划开始实行。义务教育管理体制也进入一个崭新的历史时期。从这一阶段的特征看，主要是深化义务教育经费保障机制改革，免除义务教育阶段学生杂费，建立义务教育的长效保障机制；深入推进义务教育均衡发展，促进教育公平；坚持素质教育，不断提高教育质量。

2006年，新的《义务教育法》对义务教育的管理体制作了更加明确的规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。这是改革开放以来，国家首次明确将义务教育全面纳入财政保障范围，将义务教育的统筹权力收归省级政府，加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时强调县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。2005年12月24日，国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。同期，全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议召开，决定今后5年将新增农村义务教育经费2182亿元，农村中小学生每年每人减免学费140~180元，2006~2010年，我国将逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。温家宝总理在《2008年政府工作报告》中指出，坚持优先发展教育，在全国城乡普遍实行免费义务教育，继续增加农村义务教育公用经费，提高保障水平。适当提高农村家庭经济困难寄宿生生活费补助标准。认真落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育的措施。在试点基础上，2008年9月1日，继2007年全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，在全国范围内全部免除城市义务教育学杂费，使我国义务教育阶段学生全部实现免费上学。

除了义务教育经费保障机制，这一时期的义务教育体制还对以下两个方面给予了重点关注。一是深入推进教育均衡发展，促进教育公平。新《义务教育法》第四条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”；第六条对义务教育的均衡发展提出了具体要求，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”。二是实施素质教育，提高义务教育质量。新《义务教育法》第一次把素质教育写进了法律，该法第三十五条规定，“国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育”。

二、义务教育改革和发展的反思与展望

1.义务教育的改革发展必须有法律保障

纵观30年来我国义务教育的发展，教育立法和相关政策法规的制定发挥着至关重要的作用。《中华人民共和国宪法》中关于义务教育的规定，1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布，以及2006年《义务教育法》的修订，从法律的高度保证了义务教育的重要地位，明确了各级政府和全体公民的责任，逐步增强了义务教育的强制性。新修订的《义务教育法》的法律指导精神更加明确，并且大大增强了可操作性，加大了执法力度。依法办事正在成为义务教育发展的基本原则，法律不仅成为义务教育发展的保障，而且指引着义务教育前进的方向。

2.义务教育的改革发展必须与经济社会的发展阶段相适应

在我国经济发展的不同阶段，在全国经济和社会发展不均衡的现实条件下，应当充分认识义务教育发展的阶段性和渐进性，对义务教育体制的改革和发展中出现的问题，应当作历史性的评价。例如，在国家经济实力不具备的情况下，义务教育的经费来源很大程度上直接来自基层，来自家庭，还不能实现全面免费。但是，社会经济实力发展到一定的阶段，达到了一定的水平，国家及时调整政策，规定投资重心上移，教育经费的保障力度不断增强，进而实现真正意义上的免费义务教育。我国的义务教育正是随着社会经济的发展而不断发展的。

3.义务教育的改革发展各级政府必须承担起相应的责任

义务教育的实施必须依靠各级政府，必须依靠学生与家庭。义务教育要保证规定的年限和教育质量，都必须有经济基础，有强有力的管理。因此，完成义务教育法的规定任务首要责任在政府，首先是保证办学经费到位。如果义务教育阶段学校的办学经费不足，甚至缺口很大，地区教委或学校再不想办法创收，学校的运转就无法维持。各级政府都必须进一步提高对教育重要性的认识，坚决依照《义务教育法》和相关政策规定，确保教育经费的落实，并对有法不依、不落实《义务教育法》规定的政府和责任人追究法律责任。政府以身作则，才可能有效地落实学校、家庭和个人实行义务教育的责任。近30年来，我国各级政府为义务教育的发展做出了巨大的努力，特别是近年来，在国务院的直接领导下，大幅增加对农村、西部教育的投入，使义务教育不断向均衡和更高标准发展。

4.义务教育的改革发展必须全面贯彻以人为本、均衡发展的原则

义务教育的改革发展既是国家和社会发展的需要，也是适应学生成长的需要。纵观30年来我国义务教育的改革发展，指导思想逐步从着重国家、社会发展的宏观角度向考虑不同地区、不同人群乃至家庭、个人发展需要的角度变化，教育的目标也从低水平的扫盲向高要求的素质教育发展，以人为本、教育公平成为基本原则，均衡发展成为发展义务教育的基本国策。

无论从义务教育的公益性和人权平等的角度看，义务教育的发展都应当均衡。因此，在教育资源的分配，特别是教育经费的投入方面，政府必须坚持一视同仁，不应倾斜。建国以来，我国在教育经费不足又要快见办学成效的情况下，通过给重点学校特殊的支持，产生了一批优质学校。这种做法在历史上起到了一定的积极作用。但在改革开放、经济发展的今天，再对不同学校的义务教育给以薄厚不均的支持，就会产生社会不公。因此，义务教育的一个显著特点，就是发展均衡，特别是政府经费投入的均衡。

政府经费投入均衡的最终目的，是希望所有义务教育的学校都同样办好，都达到一定的水平。事实证明，正像人的发展各不相同一样，学校的发展均衡也是相对的，由于学校的所在地区、发展历史、师资力量、生源水平等的不同，学校绝对不会都在一个水平上。“人往高处走，水往低处流”，学生和家长的择校动机难以禁止。此外，由于社会对培养优秀人才的迫切需要，希望在义务教育阶段保留英才教育的呼声不绝于耳。因此，义务教育阶段选择优质教育的需求是大量存在的。然而，如果允许义务教育阶段存在有差别的优质教育，就有可能打乱义务教育均衡发展的理想部署。

当前，义务教育面临着上述两难境地。人们希望义务教育既保证宏观的均衡，又不违背因材施教的微观教育规律；既保证每个人接受良好教育的平等权利，又维护个人选择受教育学校的自由。如果我们能够创造出这样的兼容局面，才是真正全面贯彻了以人为本、均衡发展的原则。我们应当相信人的智慧，在人们的积极努力下，一个既满足社会需要又满足人的个性发展的义务教育一定会实现。

参考文献

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[2]吕福源.坚持“两基”，“重中之重”地位不动摇[N].中国教育报，2000-2-16.

[3]徐瑞娥.关于农村义务教育经费保障机制的研究综述[J].经济研究参考，2007（48）.

作者单位 北京师范大学附属中学

（责任编辑 田欣欣）