地方政府环境管理体制分析

曾贤刚

[关键词]地方政府；环境管理；体制问题

[摘要]我国的环境管理存在很多体制问题：一方面，经济管理部门与环保管理部门相互分隔，经济部门在实际决策中很少考虑环境问题；另一方面，环保部门在复杂的权力配置与利益分配中难以作为。地方政府在平衡环境保护与经济发展时通常体现为复杂的组织行为，如环境污染的机会主义，其背后所反映的是利益竞争和外部不经济性。

[中图分类号]X196[文献标识码]A[文章编号]0257—2826(2009)01—0034—06

一、引言

体制是指“有关组织机构的设置，领导隶属关系以及管理权限划分等方面的体系和制度”。”赫伯特·西蒙认为管理就是决策，决策是行政的心脏。从本质上讲，地方政府环境管理体制是指涉及环境决策的一套行政管理体制，也即地方政府环境管理的一套组织体系。在地方政府环境管理体制问题中，主要涉及静态和动态两个问题：静态问题涉及地方政府及职能部门的设置、职能；动态问题涉及地方政府及其部门如何履行职责，以及权力配置与利益分配下的政府及其部门行为。

克尼斯等在《经济学与环境——物质平衡方法》一书中对经济与环境之间的关系作了细致的分析，然而其在总结时不得不承认无论是分析方法还是实施措施，体制条件都是非常重要的，并建议美国政府“在联邦一级认真考虑组织和强化环境管理的问题，这方面的工作主要是成立一个新的环境机构，以接管分散在卫生、教育和福利部、内政部、商务部、住房和城市发展部、交通部以及其他机构的职能”。

目前，我国的可持续发展在很大程度上受到体制问题的困扰。在探索应该采取命令控制手段、经济激励手段还是劝说鼓励手段来保护环境、协调环境与经济关系时，不应该仅仅满足于哪种手段更有效，因为任何一种手段都要基于一定的体制保障。反观现实，体制方面的制约已很明显：政府各部门出于本部门的考虑制定本部门的政策；部门与部门之间缺少联系；多数地方环保部门在复杂的权力配置与利益分配关系中被边缘化。

我国国土辽阔，不同的地区经济发展水平不同，所面临的环境问题也有所不同。地方政府的环境管理主要受当地特殊情况的影响，同时还受到来自中央政府以及其他地方政府的影响。地方政府除具有谋求公共利益的“利他”动机之外，还具有追求自身利益最大化的“自利”动机。府际关系理论认为政府官员不仅是公共利益的代表，同时也是小集团利益及个人利益的代表，府际关系的实质是各级政府之间的利益关系，以及建立在利益关系之上的竞争与合作。

随着经济的快速发展以及不断恶化的环境形势，我国对环境物品的需求越来越大，原来的地方政府环境管理体制越来越不能满足新情况所产生的制度需求。在这种情况下，决策者会主动寻觅潜在利益，只有当潜在的制度利益超过推进制度创新所付出的成本时，作为追求财富最大化和非财富最大化的理性人，地方政府才会积极推动环境管理体制的创新。

二、地方政府环境管理体制现状

随着环境问题的日益严重，地方环保部门在地方环保事务中发挥越来越大的作用，其职能不断得到明确和强化。在经济发达和环境质量需求较高的地方环保部门的职权得到明显加强。例如，北京市环保局已获得越来越多的法律支持，其行政执法共涉及全国人大常委会、国务院、国家环保总局、市人大常委会等制定的44部法律法规，行政类别涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、其他行政执法权共267项条款。

然而，地方环保部门在地方环境事务中的作用没有得到充分发挥却是不争的事实。尽管国家环保部门已于2008年机构改革中升格为环境保护部，由国务院直属机构转变为国务院组成部门，其权威和职能得到提升和强化。而相应的地方各级环保部门的改革远没有跟上国家环保部门改革的步伐，《中华人民共和国环境保护法》对地方环保部门并没有详细的规定，只规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”而且，对于地方环保部门最重要的行政手段行政处罚来说，其数额通常是10万元或20万元以下，特大事故不过100万元，这种罚款数额对环境违法主体的影响非常有限。具体而言，地方政府环境管理体制存在的问题主要有：

第一，地方环保部门的稳定性明显不足。我国关于环境管理机构的设置及其职责，往往通过红头文件的形式确定。有时经某个领导人签字就可成立一个机构，或者将某一职权转归某一部门。由于缺少法律明确的规定，造成地方环保部门经常处于变动之中，各地方之间也存在较大差异。有的地方设立了专门的环境保护局，有的地方则由其他部门代管，如海南省由国土资源厅代管。在经济落后的一些区县，每次机构改革环保机构都面临被裁减的威胁。

第二，地方环保部门的独立性不强。地方环保部门在地方政府各职能部门中处于弱势地位，其财权和人事任免权都在地方政府的掌握之中，对地方政府有较强的依赖，致使其在环保执法过程中极易受地方政府的影响。某些地方的环保部门甚至变成了地方政府的“项目经理”和污染企业的保护伞，有的地方环保局局长要举报当地污染只能向国家环保总局写匿名检举信。由此可见，地方环保部门在当地环境保护事业中具有较大的局限性。

第三，地方政府的环境保护职能在相关部门之间的分配上显得过于分散。以江苏为例，环保厅与国土资源厅、水利厅、农林厅、海洋与渔业厅等资源管理部门之间存在一定的权力交叉与重叠；与发展改革委员会、经济贸易委员会、建设厅等经济部门之间存在一定程度的重叠；环保厅受多重因素影响，其统一监督管理的职责被平级或级别更高的部门架空和肢解。

三、地方政府环境管理体制问题的深层分析

目前，我国地方政府环境管理体制存在诸多问题。为便于分析，本文利用利益相关者分析方法，对面向环境保护的政府间、部门间的复杂关系进行深入解析，以期揭示影响地方政府环境管理体制的深层问题和原因。

(一)地方政府与地方环境行政主管部门间的关系

地方政府与地方环保局之间是一种行政隶属关系，地方环保局局长由本级政府提名，本级人大或人大常委会任命；地方环保局的经费也由同级地方政府负责拨付。由于地方环保局对地方政府负责，必然导致地方环保局的行为也是基于地方利益。如果地方环保局选择放松环境监督管理，那么这将是一种失职行为，而如果其选择严格环境监督管理，则会触及排污企业的利益，引起当地招商环境紧张，对地方利益无疑是一种触犯。所以地方

我国的环境立法对地方环保局与地方政府间关系的规定较少。地方环保局是地方政府一个负责环境管理的职能部门，环境法律对地方环保局的行政授权比较保守。例如环境法律把限期治理的权限赋予给了地方政府，当地方政府出于地方利益而放松对排污企业的监督

时，地方环保局将因未得到法律授权而无法对企业采取行动。

(二)地方政府其他部门与环境行政主管部门问的关系

地方政府职能部门中普遍存在部门利益。催生部门利益的主要因素如下：由于政企不分，相关政府部门与排污企业存在着密切联系；由于可供利用的行政资源和财政资源有限，部门之间存在关于行政资源和财政资源的竞争。我国从计划经济向市场经济转型的过程中，政府与企业之间的关系不够清晰，产权改革还不够彻底。

地方环保局与地方其他部门之间的竞争和冲突几乎是难以避免的。在地方区域内，排污企业与相关政府部门具有密切的利益关系。例如，对于厦门引进的投资额近百亿元的PX重化工项目来说，其对厦门几乎所有的政府部门都能带来一定的正效益：市财政部门可以获得更多的财政收入，市招商部门可以将其作为光辉政绩，市劳动部门可以期待就业率上升，市综合平衡部门可以看到产业发展等等，而唯独市环保部门必须基于自身职责评估该项目对当地生态环境可能造成的影响，所以，市环保局的严格环境监督管理行为必将遭遇厦门市其他部门的联合抵制。

(三)面向环境保护的中央政府与地方政府间的关系

随着我国实行放权让利的改革战略和分灶吃饭的财政体制，地方政府有了独立的目标函数。在环境保护领域，地方政府形成了与中央政府不同的行为模式：中央政府能够从全局角度来考虑环境问题，而地方政府则往往从局部角度考虑环境问题，在现实中的表现通常是中央积极而地方消极。

从中央政府的角度来看，若采取措施进行严格的环境监督管理，其带来的环境收益是全社会共享的，此外还能得到公众的认可，国际声誉也会得到相应提高；而如果放松环境监督管理，从费用效益的角度来看，局部的经济利益根本无法相抵其对环境造成的损失，即放松环境监督管理是得不偿失的，费效比大于1，同时有可能面临来自公众甚至国外的压力，如表2所示。

地方政府比较关心的是当地企业带来的就业、税收，至于污染给全社会带来的环境损失大多不在其考虑之列。可见，对于地方政府来说，选择严格的环境监督管理需要付出一定的代价，特别是经济发展不足的地区，采取严格的环境监督管理会给当地的财政、就业带来很大的影响。而经济发展指标与地方官员的政绩考核密切相关，加之采取严格的环境监督管理后所获得的收益并不为当地所独享，导致环境效益不足以抵消当地政府采取严格的环境监督管理所付出的代价，即狭义费效比大于1，如表3所示。

受计划经济体制影响，我国的环境管理并没有充分考虑中央政府与地方政府之间的这种行为差异，而是把各级政府当成一个统一的利益整体来制定相关的环境政策，致使中央政府的政策在一定程度上得不到地方政府的配合，或者是出现“上有政策、下有对策”的现象，从而导致在环境决策上的政府失灵。

(四)横向竞争与外部不经济性下地方政府间关系分析

由于地方政府之间激烈的横向竞争以及跨行政区的区域环境管理尚未完善，地方政府作为一个“经济人”往往表现出把本行政区的环境成本外部化的机会主义倾向。这种倾向通常表现为规避环境法规和降低环境标准，阻碍环保部门执法、包庇本地污染企业等。面对环境保护时，地方政府间就容易处于“囚徒困境”。下面通过一个简明的静态完备信息博弈模型来加以说明。

1、假定条件。

(1)假定地方政府以本地利益最大化为目标，地方政府具有完全信息，在此情况下考察一种静态的博弈过程。

(2)假定中央政府对地方政府的政策的影响相近，于是，在此模型中就可以抽象掉中央政府对地方政府的影响。

(3)假定只有地方政府甲和地方政府乙，且这两个地方政府具有相似的结构和竞争性。而且，可以将这两个地方政府的模型推广到多个地方政府。

(4)假设地方政府在环境决策方面只有两种选择，即严格环境监督管理和放松环境监督管理，两地之间存在一定程度的跨行政区外部不经济性。

2、模型分析。

由上述假定条件可以看出，地方政府选择严格环境监督管理具有公共物品属性，其意味着区域整体环境的改善。但是在实际中，地方政府甲和地方政府乙双方均有“搭便车”的动机。如果一方选择严格环境监督管理，而另一方选择放松环境监督管理，则选择放松环境监督管理的地方政府就会获益。

如果地方政府甲和地方政府乙都选择严格环境监督管理，那么二者均能获得因环境改善而带来10单位的好处，同时甲乙均付出了相应的8个单位经济成本，两个地方政府的纯获益都是2单位(10—8)。

如果地方政府甲选择严格环境监督管理，而地方政府乙选择放松环境监督管理，那么后者就会获得更多发展经济的机会，获得8单位的好处，同时因“搭便车”获得5单位好处，最后获得13(8+5)单位好处；地方政府甲牺牲一地的经济利益8单位，而只获得5单位的好处，其净损失为3单位(5—8)。同理，地方政府甲选择放松环境监督管理，地方政府乙选择严格环境监督管理的收益组合为(13，—3)。如果地方政府甲和地方政府乙都选择不严格环境监督管理，那么双方的净损失均为2单位(8—10)，其收益组合为(—2，—2)。上述博弈过程的支付矩阵如下表：

静态分析，如果地方政府甲选择严格环境监督管理，地方政府乙将选择放松环境监督管理；如果地方政府甲选择放松环境监督管理，地方政府乙仍会选择放松环境监督管理。也就是说，不管地方政府甲选择何种策略，地方政府乙选择放松环境监督管理总是比较有利的。

四、完善地方政府环境管理体制的政策建议

总结以上分析，地方政府环境管理体制主要存在以下问题：(1)内在的影响因素主要有地方利益、部门利益、政企不分、寻租行为、财政分权、环境的公共物品属性等；(2)地方政府环保部门机构不健全、地位不稳定和独立性不强；(3)存在双重管理体制，而且横向块块关系过于强大，纵向条条关系过于薄弱；(4)统管部门与分管部门之间出现竞争，缺少部门协同。基于此，我们提出如下政策建议。

(一)增加地方政府环保动力，强化激励与约束机制

现阶段，地方政府环保动力不足成为制约地方环保的重要问题。现行环境法律法规对地方政府的约束不强、激励不足，以及环保领域中央与地方政府间财权与事权不明晰是地方政府缺乏环保动力的重要原因。要增加地方政府的环保动力，强化地方政府的环保职责，应从以下三方面着手。

1、完善现有环境法律法规体系，明确地方政府的环保职能与责任。我国现行环境法律法规体系只粗略规定了地方政府对当地环境负责，而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定。这造成地方政府环保工作的缺位与机会主义行为。

2、完善现行官员政绩考核体系，在考核体系中增加环保指标。官员政绩考核指标对地方官员行为具有极强

的导向作用，通过完善官员考核体系，可以改变地方官员的效用函数，进而影响地方官员行为。因此，应该建立一套考核地方政府的环境指标体系，以此作为考核地方官员政绩的重要内容。现阶段，此方面的一个重要举措是国务院批准了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》，将减排指标与地方官员的政绩直接挂钩。

3、明晰环保领域中央与地方政府间财权与事权，通过中央财政支出影响地方政府行为。财政分权政策事实上把公共品供给的责任很大一部分下放到地方，因此，与事权下放相应的是应该下放与其相匹配的财权或财政支持。例如，中央政府可以通过环保专项资金来影响地方政府行为。此外，还应增加中央财政对困难地区的财政转移支付，减少地方政府对环境影响较大的企业的财政依赖，例如可以考虑实行中央财政对青海省三江源区进行生态补偿。

(二)健全环境管理机构，适时推进大部门制

随着我国市场经济的不断发展和完善，以及对环境物品的需求越来越大，地方政府的环境管理职能将会更为突出，加强环保机构建设将势在必行。为此，需要提高各级环境保护机构在政府中的地位，使之能在地方政府环境决策与经济决策中充分发挥作用，使环境保护融于当地的经济发展过程之中。

1、建立和完善区域环境管理机构。现阶段，我国的环境问题在行政区边界体现得尤为明显。跨行政区的外部不经济性使地方政府面临环保时容易陷入“囚徒困境”，因此，建立区域性和流域性环境管理机构显得非常迫切。国家环保总局现已建立华南、华东、东北、西南和西北五大环保督察中心，其主要职责是负责承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作、负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作等。目前环保督察中心的设置、职能、立法支持、财政支持等方面均需相应的保障措施。

2、增强地方政府环保部门的稳定性和独立性。现阶段各级地方环保部门的稳定性和独立性普遍不强，绝大部分省级环保局都未进入省政府组成部门，只是其直属机构，造成省政府进行经济决策时，缺少环保部门的参与。因此，应该提高环保部门在地方政府部门中的地位，而这也是推行环保部门大部门化的应有之义。随着国家环保总局升格为环境保护部，地方环保部门的地位将得到逐步提升。地方政府应结合当地环境问题的特点，建立地方各级环境行政机构，对其机构设置、运行及职权进行规范，以保证地方各级环境行政机构的稳定性和独立性不断增强。

(三)削弱横向块块关系，增强纵向条条关系

尽管中共中央组织部发文《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》授予上级环保部门对下级环保部门人事任免方面的一定的建议权和协商权，但这远远不够。应该进一步减弱地方政府与地方环保部门之间的关系，增强上级环保部门对下级环保部门的支配力和权威，以增加地方环保部门的稳定性和独立性。

1、削弱地方环保局对地方政府的完全依赖。目前地方环保局的财权、人事任免权都掌握在地方政府手中，这种制度安排造成的后果是当地方政府的环保动力不足时，地方环保局必然无法正常履行部门职责。地方政府的动力不足首先体现在地方政府的不作为；其次是地方政府的地方保护主义行为，充当地方污染企业的保护伞，套牢当地环保局，干扰上级环保局。所以应逐渐削弱地方环保局对地方政府的完全依赖。

2、增强上级环保部门对下级环保部门的领导力度。实行环保部门垂直管理是增强纵向领导力度一步到位的办法。实行环境垂直管理的优势是有利于中央环境政策与目标的贯彻和执行，克服其在各级地方政府的层层扭曲。尽管实行全国的环境垂直管理还很困难，但是先实行省市级以下的垂直管理还是可行的。目前一些城市，如西安市在试点环境垂直管理，试图将所辖区县的环保局改为市级环保局的派出机构，取得了一定的效果。

(四)明确界定部门权限，建立部际协调机制

地方政府环保部门与其他部门之间并没有真正实现“统一监督管理与各部门分工负责相结合”。统管部门与分管部门的法律地位、职责权限并不明确，统管部门统一监督管理职权难以实现。基于此，应该首先明确统管部门与分管部门之间的职责划分，在职责明晰的基础上建立部际协调机制。

根据行政组织理论的观点，组织之间的专业分工应以尽量减少组织子系统之间的依赖性和充分利用决策能力为宗旨；组织权力配置方面要正确处理集权和分权的关系，应根据实际情况将一部分容易受其他部门牵制的权力集中起来，交给一个合适的特定部门。在实际中，按照环境介质的整体性要求实行综合管理。由环境行政主管部门实施统一监督管理，其他有关部门在环境行政主管部门的监督之下进行一种辅助管理。因此，应当将统一监督管理职责赋予环保部门，并切实保障其具备实现部门职责的能力。

协调部际关系的一项重要制度是部门联合会审制度。部门联合会审制度是指有关部门对涉及环境与经济的重大决策进行联合会审，协调处理环境保护与经济发展中的相关问题，确保重大决策在政策和法律依据等方面的准确性。部门联合会审制度主张各部门在制定重大经济政策、产业政策和建设重大项目时相互协调与配合。该项制度有效运行的重要条件是各部门之间的职能有着清晰的定位与划分。否则，部门联合会审意味着很多部门一哄而上，效率低下。

[责任编辑陈翔云]