赋予农民土地财产权是农村土地制度改革的首要方向

[摘要]文章分析形成“三农”问题的制度根源是农村土地集体所有制，阐释在土地集体所有制下农村土地无法确权。明确指出在土地国家所有的基础上分配农民土地使用权，并赋予土地使用权以财产权能是农村土地制度调整的方向。而农村土地制度改革的最大效应是具有财产权能的农村土地与现代金融信贷系统相结合，将推动中国经济新一轮的快速发展。

[关键词]农村土地集体所有制；土地财产权；权能；金融信贷

[作者简介]徐水凤。中共福建省浦城县委党校讲师，研究方向：农村经济，福建浦城，353400

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)01-0055-0004

党的十七届三中全会重点研究了农村改革问题，这是应对抵御当前世界经济形势不断恶化，及时迅速转变经济发展模式，进一步推动我国经济稳定快速发展的紧迫而长远的任务。改革开放30年，从经济积累、技术进步、政治改革等方面为我国农村经济社会的发展奠定了坚实的基础。

多年来，我国农村由于受到多种制度的限制，仅仅承担着农业生产部门的作用，农村土地仅仅是农业生产资料，而农民也只是农业生产中的劳动力要素而已。随着经济和社会的发展，这种隔断城乡的制度模式，严重导致了“三农”问题的凸显。而随着城市化发展和建设，土地价值得以彰显，土地归属的制度性问题成为当前社会进一步发展的焦点。土地问题其实是最本质的问题。

一、现有农村土地政策存在的问题

第一，包干到户以及家庭联产承包责任制只解决了以土地为基础的农户独立支配个体劳动成果的个体劳动效率问题，它所产生的效应是基于庞大的农村劳动力基数而产生的效果总和，这样的简单制度模式所形成的制度效应周期大致5到10年就达到了制度饱和。亦即劳动效率的提高解决了当时10亿人口的吃饭问题的同时，农民所生产的粮食、水果、蔬菜、牧畜鱼的大量增产过剩而不增收给国家形成了巨大压力，而其后的近20年时间是农民工进城缓解了这一压力。

第二，村民集体所有与集体所有制导致土地所有权主体缺位。“农民对集体土地的享有权(占有权)与生俱来，(以村，基本上以村民组为社区单位的)每个合法成员平等地拥有社区(本村民小组的)土地的权利，由此而生成的土地成员权或承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，这不利于激发农民对土地投资的积极性，不仅影响了农村产业结构调整，而且影响了农业生产条件的改善，造成耕地减少、地力下降、土壤污染、生态环境恶化、农业(特别是农田)投入不足等短期行为，严重影响了农业的可持续发展。”农民占据了土地，但许多农民已经无需对土地的依赖，但显然不会无条件放弃对土地的占有权，同时土地之上的农作物单位收益率不大以及人多地少造成农户总收益不足，占有土地而不耕作土地，农村土地大量抛荒，已成事实。

第三，城市化发展、城镇建设征用城镇周边农地，农业用地转化为非农业用地的过程在不断发生，土地的所有权属性从农村集体所有转变成企业、城市居民个人资产，农民在失去土地的同时，所获得的征地补偿费偏低。在现实中，农村集体土地征用补偿费管理混乱，乡扣村留现象严重，最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。农民在失去土地的同时，也失去了今后生产生活的保障。国务院发展研究中心农村经济研究院研究员刘守英认为，一直以来，农民基本上被排除在农地非农化的进程之外，或者对农地非农使用的决策权受到很大的限制，收益权也无法得到保障。这么一套土地制度的运作规则带来的结果是，整个中国过去几十年工业化、城镇化高速增长，但同时也隐含了很大的风险和不可持续性。

第四，家庭联产承包责任制从制度上鼓励支持农民自主支配个人劳动所得，此外，农民再无其他财产权。而相比之下，自实行社会主义市场经济、股份制改革、城市居民购买房产等改革措施之后，城市居民已拥有受国家法律认可和保护的除货币之外包括房产、股份股权、社会保险等多种形式的财产权。而农村土地“在经过规划、征用、开发和转让以后，经过相应级别部门的批准，这些土地可以直接转变为企业或单位所有，并随着附着在它上面的资产，土地也随之成为私有产权。土地不许农民私有，但是土地产权性质的演变却在进行。农村、农业和农民的土地资源在大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司，转变为其他产业和经济个体的资产”。随着社会和经济的发展，农民对土地财产权的要求越来越强烈，土地之上的产出预期和投入，需要稳定和明确的土地产权。

我国已从落后的农业生产国家发展成为经济实力较强的、局部现代化的国家，要建设一个全面发展的、富强的社会主义国家，就必须解决农村问题。建设社会主义新农村，发展农村经济，从根本上解决“三农”问题，不仅要财政扶持，更要从制度上解放农民，逐步减少对农民的制度束缚，消除城乡制度“二元化”结构，增强农村发展的内生动因。土地制度是农村的基础制度，调整农村土地制度，赋予农民法定的土地财产权是解决这些问题的制度根本。

二、农村土地制度的调整方向

作为国家意志上的制度调整，至少要考虑两个基本方面：一方面，能否更大程度上提高和推动社会和经济发展；另一方面，现有的经济社会发展水平能否承担制度改革的社会成本。当建立在一种制度基础上的社会关系所承载的社会发展要求已逐步趋于饱和，甚至不能满足于社会生产力发展要求时，现有制度框架调整的要求就上升为首要目标，利益调整的矛盾与社会发展要求的矛盾首先体现在理论上的激烈争论。这种争论最终归结于能否更大程度上提高和推动社会和经济发展，现有的社会和经济发展水平是否有条件进行制度调整和改革。土地制度不是一般意义上的利益分配，显然土地制度关系是基本的社会关系，所基于的理论基础应确定为社会关系的调整，历史上以土地制度为基础的社会关系调整最终都是通过革命和战争实现的。因此，一般意义的改良主义方案与调整实施要进行社会大动员所需成本相比较，显然是毫无实际和现实意义的。作为国家意志的土地制度调整，至少在一个大的社会关系范围和一个相当的时间长度，如50年或者100年以上，才能够持续推动基于这一制度关系的生产力发展和社会发展。

(一)农村土地集体所有制下的承包经营权能否界定农民土地产权

1占有和平均使用土地是目前农村农民与土地的关系，也就是以承包地的名义按人口平均分配给本村民小组成员使用，但其占有和使用都是不固定的，既无确定的地块，也无固定的数量。因为要按人口均分，而人口是变动的，因此各地不管中央30年不变的政策，大都5至10年调整一次，村民小组和村民委员会成为农村土地名义上的所

有权代表，即集体所有。很明显，这样的土地关系是无法从法律上来界定的，其主体和客体都是不确定的。也就是说这30年，农民与土地的关系是缺失法律的关系，但是人口的变动、土地的流转在实际发生。

2联产承包责任制作为一种制度确定下来时，并没有考虑土地产权的归属问题，只是平均占有土地关系的延续。因此，在集体所有制下的承包经营权也是平均占有使用集体土地的权利，没有具体地块和具体土地数量的明确的、排他性的权能。更何况承包经营关系只是合同关系，无论其合同期多长，它都只是一种契约关系，承包经营权不能界定具有完全意义的法定财产权。因此，承包经营权无法作为产权来界定。

3确认土地集体所有，是虚拟的名义所有，还是实际所有。若是虚拟所有，必然带来所有权主体虚置，农民农村土地权利得不到有效保护；若是实际所有，包括新出生的本村村民就有实际的所有权，按人口均分土地就必然要往复循环，农地保护和农业生产无法发展，只能局限于小农生产，土地资源被巨大浪费。

4在农村集体所有制下，把承包经营权作为一种权能界定给农民。一方面村民委员会职能机构无力承担管理责任，而强化其所有权的控制权也可能会回到生产大队的形式；另一方面，村民获得承包经营权只是相对于本村村民，其权威性变小，流动性和可交易性变弱，权能强度太弱，与制度调整效率矛盾。

5以村或组为地域划分集体所有制或管理模式，显然是把农村和农民限制在现代经济之外，而从政治上也是不平等的。“人为地强制赋予集体所有制意识形态属性，违背了土地制度发展的历史逻辑。那种把农地集体所有制看作社会主义的本质属性神圣不可动摇的观点不过是一厢情愿的教条主义。作为公有制的实现形式，集体所有制是—个工具，它本身并不自然带有制度属性。”从严格意义上说，集体所有制只是特定时期的制度形式，自实行大包干及联产承包责任制以后集体所有制从形式到内容上都已失去了其原有的内涵，既不适应小农经济，更不适应现代农业和现代工业的发展需要，但却囿于意识形态的自我禁锢，导致集体资产的大量持续流失。农村土地集体所有制就如强制盖在农民头上的帽子，把农民永远圈在农村，农民永远是农民。农村土地集体所有制已成为隔断城乡统一发展的制度障碍，调整农村土地制度首先必须突破集体所有制误区，剥离已经虚置的集体产权主体地位。

(二)农村土地的社会保障功能是否是土地确权的障碍

所谓农村土地的保障功能，只是一种现象，这正是“三农”问题的体现。由于我国长期实行城乡二元社会经济结构，土地承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能。土地的保障功能在完成特定时期的历史使命后，已成为农村经济发展的桎梏。“这种把国家责任排除在外，将保障制度建立在依附于土地保障的基础上，又试图使其独立发展、自成体系的做法本身就是一种悖论。”坚持农村土地的社会保障功能的观点，实际上仍然是不愿切实解决“三农”问题，把农村经济发展与社会全面发展相割裂的权宜之计。

土地的终极所有权为国家所有，不仅要控制土地的使用管理权，而且土地的价值是国家社会经济发展的综合反映，国家在土地上的收益是国家代表公共权益的收益。无论现在所指的国有土地还是农村集体土地都是国有土地，现行的土地一级开发权由政府掌握正是土地价值的体现。获得土地使用权的社会个体，无论是农民、居民还是其他法人个体，在土地交易中的所得都是土地使用权的使用价值的体现，都是权能的价格体现。当然现行制度下表现为权能的价格分配，但是指责政府挤占农民的土地利益，显然是夸大了农民或其他社会个体对土地拥有的权能。土地开发商的收益是由资本决定的，与土地权能不在同一讨论范畴。农村土地确权后，获得土地使用权的社会个体实现土地使用权价格的形式由市场决定，政府的所有权价格实现形式由招标拍卖实现。一块土地的价格是两个权能价格的总和，而不是由政府征用土地后再把总价格拍卖给开发商。

(四)农村土地确权的实现形式

集体所有制是人民公社的延续，大包干和之后的承包责任制则是一种突破。当然承包责任制只是劳动生产效率关系的调整，并未涉及土地制度的调整，进一步推动农村发展的制度需求就是农村土地财产权的确立。大包干来源于农民自身内部的自我调整，土地财产权的确立则必须是国家意志的制度供给。农村土地既是农业生产资料，又是农民生产、生活的财产保障。如何最大限度地发挥其生产效益与财产增值效益?把农村土地仅看作生产资料，其实仅仅是基于土地属性中的使用价值的发挥，而土地的基本属性是财产属性。承认农村土地的财产属性，不仅包含所有权，更包含使用权。土地的属性可以分为以使用权为主的财产权属性和以控制权为主的终极所有权属性。这里的财产所有权属性包括占有权、使用权、收益权、处置权等权能。“我们必须给予社会对某些物的直接所有权，但绝非给予它对一切物质生产资料的直接完全的所有权，也就是说，应把为了使用的财产权留给个人，把为了权力的财产权留给民主国家。”赋予农民农村土地以财产权，但不是完全意义的私有化土地所有权。“私有财产权的确立是人类创造物质财富的第一推动力，对私有财产权的保护可以最大限度地释放公众创造财富的智慧和热情，进而推动社会的文明进步。从这个意义上讲，财产权是人类社会发展进步的强大推动力。”

如何界定农村土地产权?我们已经有一个很好的参照形式，就是国有土地使用权。个人、企业单位依照法定程序取得的土地使用权可以转让、出租、抵押、继承、赠送，国有土地使用权已具有财产属性。农村土地可参照国有土地使用权，直接界定给农民与国有土地使用权有同等效力的土地使用权。这里的土地使用权只是相对于“国家作为土地终极所有者”，而在国家之下，无论是城市居民，还是农村农民，以及企业单位，它们所拥有的土地都具有同等的权能，都具有财产属性。也就是土地的所有权属于国家，个人、企业单位获得的是具有财产属性的土地使用权。农村土地的所有权属于国家，农民从国家分配获得土地的使用权，而不是从村集体承包土地使用，其获得的土地使用权与国有土地使用权具有相同的财产属性。只有如此，农村土地使用权才有相等的权能强度，才具有权威性、排他性，农民与其他同具法人资格的企业、个人之间才具有同等的交易地位。

搞好农村土地确权、登记、颁证工作。当一项制度创新从决策到实行，最终必须面临的最大的困难在于社会动员。农村土地确权是一切理论讨论的终结，无论是延续承包经营责任制、999年永佃制，以及土地使用权或者直接的所有权的形式，都必须最终以确权的形式实现。回避土地财产权归属农民，而讨论土地流转、规模经营、股份制合作甚至土地货币化等都是本末倒置、以果证因。搞好农村土地确权首先从类别上划分土地类型为城

市建设用地、乡村建设用地、农业用耕地(法定保护耕地)、一般农用地、林地等，由县级政府组织区域内土地按用途进行规划，规划必须符合国家的整体要求，其适用年限应在30～50年，并应通过本级人代会的审议通过。必须指出，城市建设用地、乡村建设用地仍然是规划的预用地，在建设之前仍然是农民的农用地，农民即使交易，但未经国家政府批准不能用于建设。其次，划分土地的原则是以现有承包地为基础，按人口数均分土地，增人增地、减人减地。各村设计分配方案必须要经过村民代表的反复讨论，经过全体村民投票表决通过，并要设立截止时间。再次，建立县级统一的农村土地使用权交易所，由土地、农业、林业管理部门联合构成，按土地类别分类管理，建立明细的交易档案；建立土地档案，加强地籍管理；健全土地使用权流转市场运作的立法、执行和仲裁机构；建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介机构，使服务专业化、社会化；建立健全地价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循。

三、农村市场化、土地资本化，是解决“三农”问题的必由途径和最终选择

农村土地确权之后，并赋予农村农民土地以财产权，农民才会倍加珍惜保护土地、经营土地；也只有明确财产权属性的土地使用权，农民转让、出租土地才能获得市场价格的收益(当然个别较发达地区在农村土地没有明确产权的情况下实行的所谓土地参与股份模式只是少数势力者绑架农民意愿无偿获得农村集体财产控制权)；同时也为农业企业化经营提供了制度基础。当然农业的企业化、规模化经营并不是土地产权制度调整的直接目的，但一定是土地制度调整后经过长期发展的必然结果。但所有这些都不能最大限度地赋予农村农民土地财产权这一制度调整为社会发展所产生的巨大影响。制度调整的创新效率体现在我们国家已有明显的例证，农业生产大包干及家庭联产承包责任制解决了当时10亿人口的吃饭问题，为改革开放解除了后顾之忧。而隐含在改革开放这30年的后半段，推动经济社会快速发展的而被忽视的制度创新成因是房屋产权证的发放与金融创新相结合，动员了大量社会资金，推动了房地产业及其他民营产业的迅速发展。目前农村土地的低效益化与最具价值的最大规模的最普遍存在的土地财产及财产资本化可能产生的预期效益形成鲜明对比。农村土地不仅是农业生产要素，更是不可再生资源、财产资源，其资本要素地位在现代社会更具彰显价值。让沉睡的资源发挥作用，这就是制度创新与改革的需要与动力。

当赋予农民农村土地以财产权以后，农村土地的价值属性就可以从土地的使用价值中分离出来，并成为现代金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。农民赖以生存的土地至今处于市场货币和信用网络的覆盖和管辖之外，中国的农民是一个尚未纳入现代金融货币体系的群体。我国信用等级最低或者说根本没有信用的人口就是农民。薄弱的国家货币信贷根本辐射不到他们身上，他们除了承包经营土地靠天吃饭和划定的宅基地外几乎没有任何信用资本。把土地作为农民的信用资源，建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络，让农民通过各种方式获得土地贷款，将大大改善农民的生产条件，极大提高劳动生产率，就能够从根本上解决农民的贫困问题。在现代经济运行的系统里，货币与信贷已经成为一种可以控制和创造出来的运行管理工具。也就是说，现代金融制度是建立在一定信用保证体系的基础之上，不仅为商贸提供借贷，而且增加了货币总量，银行成为了生产信贷的机构。当游离在现代货币信用体系之外的僵死的土地一旦进入量化的金融信贷系统，土地就将成为特殊的货币，成为金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。现代货币金融体系赋予了贫瘠的土地以财富。土地的货币化及其土地财富的增值，都是和货币的现代性即信用体系密切相关的。农村土地产权能够在法定的物权意义上以货币化的方式进入银行的生产信贷机构，土地的价值有多大，它的信用价值就有多大，从而银行的信贷生产机构就可以增加相应的货币投放。可以想见我国农村土地与人口的巨大数量，将会多大程度地刺激经济的发展。中国新一轮的经济发展将由此开始。