从“两税法”到“分税制”

2009-04-29吴庆阳

开发研究 2009年3期

吴庆阳

内容提要：中央与地方政府关系的实质在于有关权力和利益的分配。财政税收制度是调整中央与地方利益关系的重要手段；财政税收制度变迁是中央与地方利益博弈作用的反应和直接结果。唐“两税制”和1994年的“分税制”改革，是对中央地方博弈下的财政税收制度变迁的最好诠释。

关键词：中央；地方；“两税法”；“分税制”

中图分类号：F812.42文献标识码：A文章编号：1003—4161(2009)03—0076—05

1.引言

中央与地方关系的问题历来是中国最为复杂的问题之一。从根本上讲，中央与地方关系是建立在以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织关系。“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系”；就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系”。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央政府与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。同时，为了加强全局性事务的管理，克服地方保护主义，还必须在制度上确立和加强中央政府的权威。

现代财政学明确提出了两个重要的概念，即财政管理体制和税收管理体制，它们指的是通过一定法律的形式确定各级政权对财政收支或税收的权、责、利的分配方式，实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度。每一次财政税收制度变更既是对中央政府与地方政府的利益关系的重新调整，同时也是中央与地方利益博弈的结果和反应。财政税收体制决定了中央政府与地方政府的财政收入的获取与分配，从而影响着各级政府经济利益和政治利益的分配。因此，财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。“正是获利能力无法在现存的安排结构中实现，才导致了一种新的制度安排(或者更旧的制度安排)的形成”。回顾中国历史，从唐“两税法”、明“一条鞭法”，到清“摊丁入亩”，直至1994年的“分税制”改革，都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施，是中央与地方在经济利益博弈上的集中反映。本文由唐“两税法”、1994年“分税制”人手，探讨中央地方博弈对财政税收制度变迁的影响。

2.中央地方博弈下的唐“两税法”

2.1“两税法”

在隋的基础上，唐以中央尚书户部四司与太府、司农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立了一套严格的中央集权财政管理体系。原则上，中央政府严格控制着制税权，地方上的税收都要上缴到中央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部规定，由税收中留拨一部分充用。唐前期财政税收制度“统收统支”的特征十分明显。在以尚书省户部为中枢的管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其职，发挥“上下相辖，无失遗”的互制作用，为唐朝前期的政治、军事和经济活动提供了稳固的财政后盾。安史之乱爆发后，唐朝这套严格的中央集权财政管理规范体系遭到了巨大的冲击，中央财政面临巨大的危机和挑战。

公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行“两税法”改革。“两税法”的主要内容：①“以资产为宗”，即按土地、财产的多少来确定应纳税额。②“费改税”，把当时混乱繁杂的税种和各类收费合并统一起来，归并为户税与地税两种。③“以征收货币为主”，规定除田亩税以谷物形式交纳外，其他一律折合成钱币交纳。④“统一征收时间”，两税法规定每年纳税时间分夏秋两季。此项政策改革将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，故称“两税法”(另有一看法认为，唐自此以后的税收每年分夏秋两季征收，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月，故称“两税法”)。

两税法是中国古代一次具有重要意义的赋税制度改革。两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定“此外敛者，以枉法论”，既简化了征税名目，又可使赋税相对稳定，在一定时期内保证了国家的财政收入；同时从制度上杜绝了官吏从中作弊乱摊派的可能，使人民的负担有所减轻。两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税，这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一)，此外客户纳税，反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。两税法把原来按丁征税转入按贫富征税，立法原则较为公平，很显然比租庸调制一律按丁征税合理，反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势即收税标准以人丁为主向以土地为主的转变，奠定了唐后期到明代中叶赋税制度的基础。

2.2“两税法”与中央地方政府博弈

唐“两税法”这样一场后来证实既牵涉到广大税户又涉及各级政权的财政利益再分配的重大改革，为什么会发生并能在短期内顺利付诸实施?学者们开展了许多卓有成效的研究。在传统研究角度的基础上，20世纪以来一批研究人员从财政税收角度对“两税法”进行了重新的审视。较多学者从唐中央因税源短缺而形成的财政困难状况角度，来说明“两税法”改革的背景和目的。郭虚中认为：“唐朝统治者改革税制的主要目的在于解救财政危机，保证中央政府的收入”。黄永年指出，两税法把以往的“非法赋敛”并入两税，纳入中央的控制范围；中央派人确定各州税额并划分其上供、送使、留州份额，这些“新规定新措施，无一不是反映了中央对地方的财权之争”；“实施两税法的主要意图就在于从财政税收来解决中央和地方的经济矛盾”。

20世纪80年代末以来，陈明光从重建中央与地方的财权税收关系的角度，对“两税法”改革的财政背景和目的做出多层次的申论。通过将政府财税权分解为制税权、财税使用权和放免权三个层面加以对照分析，陈明光认为唐朝在安史之乱后实施“两税法”包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。唐朝前期中央政府集中了大部分的财权，州县的财赋自主权极其有限。这种财权分割关系与唐前期中央集权比较巩固的政治形势是互为因果的。“安史之乱”以后，由于动乱时期中央政府的临时性放权和地方政府势力的急剧膨胀，引起了唐中央与地方的财赋关系分割对象的变化，直接导致了以前由中央直接控制的制税权和赋税放免权实际下移地方。陈明光归纳认为：唐中央通过推行两税法，采取“以支定收”的方法，严格

核定了州、使两级预算的收入项目及其数量界限，同时中央也确定了自己的两税收益数量，这便使中央财政完成了与地方财政“划分收支”的程序，理顺了自安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财税体系，达到了限制地方财权、增加中央财权的目的。

3.中央地方博弈下的“分税制”

3.1财政包干体制

1978年改革开放以前，我国实行计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，主要实现形式是统收统支体制。十一届三中全会后，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。1980年，在中央和各省之间的财政分配关系方面，我国开始对大多数省份实行“划分收支，分级包干”的财政包干体制。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。放权让利是这一时期财政管理体制的主要内容，人们将经济转型时期的这一财政管理体制形象地称为“分灶吃饭”。分灶吃饭、财政大包干这种分权制财政体制，本质上属于中央政府与地方政府之间的委托一代理关系：中央政府的财政收入是通过地方政府征收的，中央的收入不仅仅取决于其与地方政府之间协商达成的分配比例，还依赖于地方政府收取财政收入的积极性和主动性。这一时期，中央与地方的关系开始从建国初的中央政府占绝对的领导指挥地位逐渐转变为地方政府能够有权有实力同中央政府进行讨价还价的一种博弈格局。

3.2财政包干体制对中央地方利益关系的影响

财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，体现了“统一领导、分级管理”原则，支持和配合了其他领域的体制改革，激发了地方的经济活力。但在中央地方财政关系的处理上，财政包干体制问题十分突出。

3.2.1“两个比重”显著下降，中央宏观调控能力被严重削弱。

20世纪80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980～1990年间，我国国内生产总值平均增长率为9.5％，但经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。相反，“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重却明显下降。1979年第一个比重为28.4％，到1993年已经下降为12.6％；第二个比重也由1979年的46.8％下降为1993年的22％。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。“20世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央政府面临前所未有的弱中央状态”。中央财政收入的比例不断下降，导致中央政府在资金使用上捉襟见肘，国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，中央政府对宏观经济的调控能力被严重削弱。

3.2.2中央权威遭遇挑战，“弱中央”问题突出。在向下分权性质的财政包干体制下，中央财政要依靠地方财政上缴过日子，中央政府应尽的职责要靠地方政府的“支持”来履行，中央甚至到了要向地方借钱的地步。中央政府曾于20世纪80年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”，全国财政会议经常变成了中央向发达省份的“募捐”会，中央政府应有的权威被淡化。“到20世纪90年代初期，财政分权让利政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致‘国家能力被严重削弱，已经超过了分权的底线”。

3.2.3中央“抽调资金”、地方“明挖暗藏”，财政包干体制缺乏必要的稳定性。面对财政收入不稳定和资金捉襟见肘的尴尬局面的不断出现，中央政府不得不频繁地去修改、甚至去破坏现行的财政包干体制。为了扩大在财政收入总额中所占的份额，中央政府曾采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金，还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正，地方也发展出一系列应对中央的策略性办法，采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院1988年发布的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：“各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税”。中央对地方政府财政收支行为缺乏必要监督和控制手段的问题显而易见。

3.2.4包干体制“讨价还价”特征明显，缺乏法律依据，随意性强。在财政包干体制下，全国缺乏统一的财政体制，讨价还价特征明显，随意性很强。前财政部长项怀诚说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前的40多年里。变动了不下15次，最短一次财政体制只维持了一年”。实践中，包干制具体包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点等形式，各地方差异很大。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。这些并存的中央与地方之间的非制度化的一对一谈判式的各种财政体制，由于对地方财政收入增长弹性不一致，体制形式的选择本身也存在机会不均等、信息不对称和决策不透明等问题，很可能导致财力分配的不合理。财政分配体制类型过多和频繁变换，造成了地方对中央极大的不信任，导致中央地方互相问的猜疑。而且，中央和地方财政关系的调整往往通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，缺乏相应的法律依据，使财政分权方案更多表现为是中央和地方谈判妥协的结果，随意性很强。

3.2.5“穷中央、富地方”，地方预算外收入膨胀。在中国，预算外收入并不是财政分权改革的产物，它在计划经济时期就已经存在，但是那个时候的规模比较小，与改革后期不可同日而语。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，基层政府及其各部门开始从国家利益体系中分化出地方和部门利益，预算外收入迅

速演变成为一个庞大的地方收入来源。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7％。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库”其实已经成为地方政府的重要收入来源。地方承包之后，有这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗?于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派收取费用。结果是，虽然生产迅速发展，而间接税(产品税)收不上来。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。“小河有水大河干”，在一些发达省份成普遍现象。

3.3中央地方利益博弈下的“分税制”改革

从1994年起，我国在全国范围内推行分税制财政体制。具体内容包括：根据中央与地方事权划分状况，明确划分中央与地方支出责任；按税种划分中央与地方收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立政府间转移支付制度等。1994年的财政分税体制改革，是建国以来利益格局调整最为明显、影响最为深远的一次。“分税制”对中央地方利益格局关系产生以下重大影响。

3.3.1“分税制”彻底改变中央与地方的博弈地位，突出了中央财政的主导地位。1994年实施的分税制改革，动因是中央政府谋求更大的财政控制权。分税制的目的很明确，就是让中央政府重掌财权。有了财权，中央才能更好地“渗透”到社会的每个角落，才能控制住地方政府，才能从宏观上调控经济的发展。通过“分税制”改革，中央集中了控制了中央税、共享税以及地方税的立法权。集权性质的“分税制”改革为中央政令的统一提供了财政上保证。分税制财政体制改革前，中央有求于地方，特别是有求于那些“财大气粗”的沿海发达地区。改革后，地方有求于中央，这既包括那些不发达省份和少数民族地区，也包括那些沿海发达地区，没有中央财政的税收返还和财政援助，这些省区也是无法维持下去的。利益双方博弈地位的改变有利于强化中央政府对地方政府行为的调节与控制，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。

3.3.2“分税制”改革改变了原来财政包干下多种体制形式并存的格局，减少了财政税收政策执行和实施的随意性和不确定性，使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。“分税制”以后，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，财政分配关系得到初步理顺。“分税制”改变了原来中央与地方无休止的一对一谈判和讨价还价的做法，实现了全国财政税收体制的统一。

3.3.3“分税制”改革明显提高中央政府财政收入比重，大大增强中央政府宏观调控能力和转移支付能力。中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22％上升到2003年的57.47％。2008年，全国财政收入61316.9亿元，比2007年增加9 995.12亿元，增长19.5％，中央财政收入33 611.92亿元，增加4 999.97亿元，比2007年增长17.5％。

中央与地方的财力出现逆转的关键在税种的划分上。“分税制”将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。通过分税制改革，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，大都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。诸税种中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。通过这种划分，中央财政收入比重迅速提高，中央和地方由“三七”变为“六四”。此后十年间，这个水平一直得到保持，而同期中央地方财政支出却基本保持在“三七”的水平。

4.结语

财政税收制度是一个特定的历史范畴，其变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的权力利益博弈。1994年中国实施的分税制改革，目的是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾，谋求中央政府更大的财政控制权。分税制改革规范了政府间的财政分配关系，提高了中央财政的地位，强化了中央政府宏观调控的能力。从这个意义上讲，尽管“分税制”的推行遭到部分地方政府的“强烈反对”，依靠政治核心权力上的优势，中央政府最终取得了这场财政集权改革的胜利。但历史告诉我们，中央政府和地方政府之间的博弈较量还会长久存在下去。“分税制”实施以来所暴露出的财权与事权不对称、预算外收入加速膨胀、省以下财政体制不健全，县、乡财政比较困难等问题和现象说明，财政税收制度的改革还远远没有结束。

注释：

①谢庆奎.中央地方政府体制概论[M].中国广播电视出版社，1998:60.

②李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[M].南开大学出版社，1996:1.

③L.E.戴维斯，D.C.诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[A].财产权利与制度变更——产权学派与新制度学派译文集[C].上海三联书社，1991:296.

④一般认为，“两税法”实施的根本原因是由于唐后期均田制遭到破坏导致原租庸调制失去存在基础.

⑤郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959.12.

⑥黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988，(03).

⑦陈明光.两税法与唐朝财政管理体制改革之我见[A]汉唐财政史论[C].岳麓书社.2003.

⑧赵忆宇.分税制决策背景回放[J].瞭望新闻周刊.2003，(37)

⑨王绍光.分权的底线[M].中国计划出版社，1997.

⑩张闫龙.财政分权与省以下政府间关系的演变[J]社会学研究，2006，(3).

⑾赵忆宇.分税制决策背景回放[J].瞭望新闻周刊，2003.(37)