公共资源的经济属性分析

韩方彦

摘要：除了具有自然属性外，更重要的是，公共资源还具有经济属性，是人类生产和生活的物质基础。若漠视了公共资源的经济属性，就会导致“公地悲剧”的发生。通过归纳与比较，本文认为供需特点与市场失灵、外部性、公共产品、产权结构等方面是公共资源的重要经济属性。在现实的公共资源管理中，我们需要在重视其经济属性的基础上改进管理方法。

关键词：公共资源； 经济属性； 公共资源管理

中图分类号：F205 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）03-074-04

一、 引言

公共资源是指自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。也有文献和报刊杂志将包括市政设施、道路、航线、无线电频率等公共设施以及公共权力都统称为公共资源。实际上公共设施以及公共权力属于公共产品的范畴，在国内，公共资源一般是指具有公共产品性质的自然资源，包括环境资源。公共这一概念是相对私有概念和公有概念而存在的，它介于私有和公用之间，属于某一群体内部的个体之间的行为关系。[1] 而对于公共资源的描述，正如E·奥斯特罗姆[2]所说的那样，它既具有使用或消费上的公用性，又具有占用意义上的非排他性，同时又具有使用上的竞争性，为任一群体成员所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项物品。

除了具有自然属性外，更重要的是，公共资源具有经济属性，是人类生产和生活的物质基础。若漠视了公共资源的权属、外部性、供给与需求等经济特性，就会导致“公地悲剧”的发生。“公地悲剧”最初由哈丁（Garrit Hadin）在其发表于1968年《科学》杂志上的一篇文章“The Tragedy of the Commons”中提出。公共牧地的悲剧就在于：每一个放牧人拼命使用公共资源以追求个人利益最大化，其结果导致公共资源的过度掠夺和消耗，使所有人的利益受损。就中国的现实情况来看，公共资源领域的“公地悲剧”例子比比皆是。中国最大的淡水湖鄱阳湖目前由于失灵的禁渔制度而面临着严峻的生态威胁，流域管理体制的失效导致黄河断流形势的愈演愈烈，北方草原牧区因牲畜超载而加剧土地荒漠化和沙尘暴，对煤炭资源的过度争夺和粗放开采导致了屡禁不止的矿难频发，等等。这些“公地悲剧”是中国目前资源环境正面临着巨大压力的一个缩影，透过它，我们可以认识和反思20多年来构筑起来的“中国经济奇迹”背后的沉重代价。实际上，中国过去二十多年来的高速经济发展是不断向自然资产拼命索取和透支的过程。[3] 当前，急剧推进的工业化和城市化过程造成了人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，形成了中国历史上最大规模的“资源危机”和“生态赤子”。

二、 公共资源的多重经济属性

综合已有研究成果，通过归纳与比较分析，我们认为公共资源的主要经济属性包括供需特性与市场失灵、外部性、公共产品、产权结构等几个方面。

（一） 公共资源的供需特性与市场失灵

像许多物质产品一样，公共资源可以通过市场提供给消费者，满足人们对公共资源以及公共资源产品的需求。除此之外，公共资源的特性也决定了总要有一部分以非市场的方式供人类消费与享受，包括满足人类基本生存需求的阳光、空气、空间、水源、土地等的供给；也包括满足人类生态享受需求的生物多样性、自然景观等的供给；非市场供给也可以直接满足人们的生活消费需求，如生活在林区的人们可以直接采集林产品供自己使用，水域附近的居民可以打捞水产品直接消费。随着公共资源的稀缺性日益严峻，非市场供给的数量和质量都在下降，尤其是满足人类基本生存需求的供给问题引起了人类的高度重视，如阳光中的有害成分增加、空气质量下降、生活空间拥挤、饮用水不洁与短缺等。实际上，对于公共资源的市场供给与非市场供给，两者之间是相互作用、相互影响的，二者呈此消彼长的态势，相应而言生活消费需求与基本生存需求和生态享受需求的满足程度也相互影响。

当然，公共资源的非市场供给以及市场供给过程中的无效部分都是因为市场失灵所引起的。市场失灵（Market failure）一词，是1958年由美国经济学家弗朗西斯·M·巴托（Francis. M. Bator，1952）在《市场失灵的剖析》（The Anatomy of Market Failure）一文中首次提出来的。市场失灵是自由的市场均衡背离帕累托最优的一种情况。经济学理论表明，在一系列理想的假定条件下，自由竞争的市场经济可达到资源配置的帕累托最优状态，但理想化的假定条件并不符合现实情况。在某些情况下，市场会失灵，比如不完全竞争，公共物品，外部性存在，信息不完全等。公共资源不同于普通的制造品，它的功能是多方面的，其效用也是多样化的。因此公共资源配置效率的判定依赖于人类对公共资源价值的认识。如果仅仅关注公共资源的物质性和直接效用，那么满足市场成功的制度安排同样可以实现公共资源的有效配置。但是，如果同时考虑公共资源的直接效用和间接效用（例如生态效用），并且在可持续发展的视野下考察资源配置的代际效率，古典经济学中市场有效性的条件只能是公共资源有效配置的必要条件而不是充分条件。况且这些必要条件在现实的市场经济中也很难同时得到满足，因而相对于其它类商品而言，公共资源市场失灵的现象就更加普遍，也更为严重。[4]

（二） 外部性

公共资源供给需求特性及其市场失灵的主要原因之一是外部性的存在，这也是公共资源政策工具实施的重要理论基础。环境问题的起因之一就在于其“外部不经济性”，即产品的生产或消费会使生产者或消费者以外的社会成员遭受损失，却没有为之承担应有的成本费用的现象。当负的外部效应存在时，市场主体通常根据自身的微观经济成本，而不包括环境成本和代价在内的外部成本，安排生产经营活动，导致产量远远超出有效产出水平，此时通过市场配置社会资源或生产要素是低效或无效的。环境污染具有很强的负外部效应。例如，在生产过程中，上游企业向下游排放污水造成环境污染，严重地影响到下游企业的生产和居民生活；在消费活动中，汽车尾气排放、一次性塑料包装的废弃等都会对环境产生不利影响。因此，环境污染的外部不经济性客观上要求政府对此予以干预或规制。政府通过经济手段规制私人的各类不利于环境保护的行为，其实质就是将外部效应的边际成本进行定价，使外部效应内在于个人或厂商的私人成本，从而调整私人的生产或消费数量。

外部性（Externalities）一词，在经济学文献中有时又被称为“外部效应（External Effects）”或“外部经济（External Economies）”。对于外部性问题在经济学中的地位和作用，中国著名学者盛洪曾给予很高的评价，他认为，“广义地说，经济学曾经面临的和正在面临的问题都是外部性问题，有的是已经解决的外部性问题，有的是正在解决的外部性问题。”[5]关于外部性概念的内涵，自从其产生以来就存在诸多争议。正如美国斯坦福大学的蒂博尔·希托夫斯基（Tibor Scitovsky）在一篇文章的开头所说，“外在经济概念是经济学文献中最令人费解的概念之一”。[6] 更有甚者，张五常等经济学家认为，外部性概念过于空泛，“是模糊不清的理念”。[7] 当前，在经济学教科书中较为流行的关于外部性概念的定义，均来自布坎南等人的论述。1962年，布坎南（Buchanan）和斯塔布尔宾（Stubblebine）给外部性下了这样一个定义：只要某人的效用函数或某厂商的生产函数所包含的某些变量在另一个人或厂商的控制之下，就表明该经济中存在外部性。[8-9] 该定义用数学语言较为准确地描述了外部性行为的基本特征，因此成为后继经济学家研究外部性问题的基本工具之一。

从非经济因素来说，外部性的存在会影响我们每个人日常的工作、学习和生活；从经济学来说，它会降低资源配置效率。通常情况下，生产领域的负外部性会导致某些商品供给过度，而生产领域的正外部性则会导致某些商品供给不足。相应地，在消费领域，产生负外部性的消费行为往往会导致某些商品的消费过度，而产生正外部性的消费行为往往会导致某些商品消费不足。由外部性所引起的供给过度、供给不足、消费过度及消费不足都是资源浪费，都会造成社会福利损失。因此，探寻外部性问题的本质特征和内在规律，以便制定更好的外部性政策，是外部性理论研究的目的所在。

总而言之，外部性是一个内涵丰富，富有研究价值的重要概念。外部性理论不仅涉及到中国现实的人口、生态、环境问题，而且涉及到公共产品的效率和制度安排问题。

（三） 公共物品

公共资源规制的另一重要理论基础是公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，在消费上具有非排他性和非竞争性的用于满足社会公共需要的产品。许多公共资源具有公共物品的属性。但即使公共物品能够产生正的净效益，现存市场提供或保全公共物品的可能性也是极低的，结果是从社会效率的角度看完全的市场经济所提供的公共物品的数量是非常低的。即使是在一个充分发展的私有市场中，公共物品的市场供给仍然可能是无效率的，而且这种假设本身的可能性也非常小。结论就是必须有政府的干预才可能提高效率。这也就表明政府在土地、矿产、水等自然资源产权招拍挂等制度中的重要作用。

市场是进行私人产品交易的制度安排，而政府则是提供公共产品制度安排。从起源看，市场交易和公共选择都遵循一致同意规则，然而从两人交易走向多人选择，就会出现区别，即在公共选择领域中，在公共决策中受到损害的一方不能退出，从而存在着效率上的问题。如果不恰当地将政府形式运用到私人产品领域，将会导致更严重的效率损失。计划经济就是政府过度扩张到私人产品领域，从而导致效率低下的制度结构。这种情况就是要进行市场化改革的条件。市场化改革的限度，就是以政府退到公共领域为限。市场化改革的主要形式，又分为市场的形式，即合约方式的变革；及政府的形式，即法律制度的变革。选择改革成本较低的形式，恰当地运用市场的和政府的两种改革形式，是市场化改革获取成功的重要因素。

由于私人产品产权明晰，经济主体完全通过市场来交易。在理想市场情形下，有无数个买者和卖者，产品是同质的，双方都是价格接受者，市场信息充分，在这种情况下，市场交易的结果是供给与需求相等，在供给与需求相等这一价格点上市场出清，交易结果达到帕累托最优。因此，私人产品管理的最有效方法是完全放开、由市场自行运转与管理。

由于外部性，公共产品的提供无法由直接市场提供，市场面临失灵的问题，因此只能通过政府干预来实现。但政府干预是一把双刃剑，一方面可以解决市场失灵的问题，另一方面却面临着政府失灵的困扰。政府在干预经济中受到各方面力量的影响。政府直接干预经济也会招致失效，寻租现象就是在不发达市场经济中，政府干预带来的一个显著问题。政府借助于法律和行政权威，运用强制手段直接干预经济活动，能产生租金，自然就有追求经济利益的活动。寻租活动非但不能增进社会财富，反而白白地消耗了社会经济资源。在发展中国家，政府干预十分严重，寻租也相当普遍，因此，应通过制度创新来消除寻租。正因为政府失灵的问题，在公共产品管理中，需要处理好政府与市场的关系。在那些可以发挥市场功能的经济领域，或者是通过一些办法能够促进市场运行的地方，政府应该尽量减少干预。同时，在那些不能依靠市场的领域，应该发挥更大的作用。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。

（四） 产权属性

某种经济能够实现资源有效配置的程度决定于该经济中主要财产权的性质。Hartwick和Olewiler（1986）[10]对财产权的定义是：“一系列可以把某种权利让渡给财产所有者的特征”。这些特征包括回报的专有性、可分割与让渡性，权利的排他程度和权利的存续时间及可操作性。对于某人或某个组织来说，当某项权利具有排他的特性时，该项权利就是私人财产权。在这种情况下，就存在相应的市场，不需要政府的干预就能实现资源的有效配置。对于某些公共资源，其产权特性就不存在上述财产权特征，在这种情况下就不能实现社会最优的结果。在不存在排他性产权的情况下，往往存在公共产权或开放产权。

本文中的公共资源主要是指公共产权资源，而非开放性资源。特别是在中国，土地、矿产、水、森林、环境等自然资源基本上都属于国家所有，也有部分属于集体所有，但都是名副其实的公共产权资源。在这种情况下，多种因素可以造成此类资源的无效率利用，比如国家法制不健全、资源管理部门条块分割、利益集团干扰、执法不力、管理思路落后等，这也是当前绝大多数研究中所分析的资源管理效率低下的诸多原因。但作者认为，这些问题固然存在，但最根本的问题在于此类资产的使用权和收益权不明，资源的开发利用者难以得到预期的、稳定的投资回报。在缺乏资源使用权和收益权制度规范的情况下，经常发生对这类资源的掠夺性利用。实际上，所有权属于国家、集体或私人并不是资源能否有效利用的关键问题所在，真正重要的是某种资源的使用权和收益权真正归经济主题所有，这也就是起源于中国农村、进而推广到城市和商业中去的层层承包制的精髓所在。以解释科斯理论起家的张五常教授将中国经济近30年的高速增长归结于中国自上而下的层层承包制和地区竞争制度，1994年的财税制改革更是将合理的财税分成制织进了层层承包的合约之中，后来如火如荼的地区招商竞争将这种经济制度的优越性极大地体现了出来，并以此促进了地区经济的快速发展。

在实践中，将所有权与使用权、收益权相分离的产权解释也适合于公共产权资源的管理。比如，国家将农业用地使用权长期承包给农民，并在去年免去了农业税，容许农地转包与流转。还有，国家将工业用地使用权承包给企业家、将矿产资源开发权和经营权承包给具有经营自主权的企业，等等。这些都是很好的管理制度与思路，但问题在于政府需要将国家所有的一级产权公平、公正、透明、合理的分割为具有竞争性的二级产权，建立完善的产权市场、价格机制、流转机制等辅助性制度。

总的说来，公共资源的产权属性属于国家所有，其产权主体行为由国家代表行使，但国家并不完全符合理性经济人的假设，因此，公共产品纯粹由国家管理，并不一定完全有效率。综合新制度经济学和公共管理学的观点，公共产权资源的产权属性可以进行分解，所有权归国家所有，经营权和收益权可以转让给私人，这样就使得公共产品产权明晰，其经营权和收益权可以通过市场的方式来实现，因而可以提高管理效率，避免政府失灵的问题。公共资源产权分割与出让的前提，是要正确评估其价值。这就涉及到公共资源价值评估问题。价值评估以后，还需要建立产权交易市场，通过产权价格机制实现公共资源产权分割与出让。

三、 公共资源的管理要重视其经济属性

对公共资源的悲剧有许多解决办法，哈丁指出：我们可以将之卖掉，使之成为私有财产；可以作为公共财产保留，但准许进入，这种准许可以以多种方式来进行。他也指出，这些意见均合理，也均有可反驳的地方，“但是我们必须选择，否则我们就等于认同了公共地的毁灭，我们只能在国家公园里回忆它们。”像公共草地、人口过度增长、武器竞赛这样的困境“没有技术的解决途径”，所谓技术解决途径，是指“仅在自然科学中的技术的变化，而很少要求或不要求人类价值或道德观念的转变”。这表明，公共资源的管理问题归根结底要从制度（公共政策工具）的角度来探寻，而制度（公共政策工具）与其经济属性又是密切相连的。比如，我们需要理解公共资源领域中的公共物品属性与私人物品属性的混合特性及其边界、外部性、市场失灵、信息不对称、产权、制度成本、供给与需求等与人们的生产、生活密切相关的经济特性。在此基础上所选择的公共资源管理制度、方法（公共政策工具）才会有效。这对于我们针对不同经济属性的公共资源运用不同的管理方法具有基础性的指导意义和方法论意义，因此，公共资源的经济属性及其管理方法研究在当下的中国显得尤为重要和迫切。同时，如何选择合适的公共政策工具来管理环境和自然资源，实现人与自然的和谐，经济与环境的协调，是摆在资源管理与环境政策制定者和相关学者面前的一个巨大挑战。选择合适的公共政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，将不得不承受由于环境破坏和资源耗竭而给我们带来的灾难性后果。这是新世纪中国崛起过程中必须解决的资源环境瓶颈问题，也是政府推行科学发展观、构建和谐社会、建设资源节约型与环境友好型社会等重大战略所必需解决的关键课题。

参考文献：

[1]袁祖社.“公共哲学”与当代中国的公共性社会实践[J].中国社会科学，2007，（3）.

[2]A·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000.

[3]胡鞍钢.中国崛起之路[M].北京：北京大学出版社，2007.

[4]罗丽艳.自然资源市场为何失灵[J].财经科学，2004，（4）.

[5]盛洪.盛洪集[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1993.

[6]Tibor Scitovsky. Two Concepts of External Economies[J].The Journal of Political Economy. Vol.62, No.2. Apr,1954,143-151.

[7]张五常.合约结构与界外效应[A].经济解释（三卷本）[C].台湾：花千树出版公司，2002.

[8]Buchanan, James and Tullock, Gordon.The Calculus ofConsent [M].University of Michigan Press,1962, 117-123.

[9]Buchanan, James and W. C.Stubblebine. Externality [M].Economica.1962,29：371-384.

[10]Hartwick J., Olewiler N. 1986. The Economics OfNatural Resource Use. Harper & Row, Publisher, Inc.Key Note, 2002, 113-115.

责任编辑刘凤刚