论我国地方政府民主科学决策机制的完善与创新

顾　杰　李又才　雷德明　李妙颜

摘要：在对湖北地区部分地方政府决策的现状及发展态势调查研究的基础上，总结了各地政府在进行民主科学决策方面所进行的一些有益的探索和经验，并针对当前地方政府决策机制中出现的各种问题，从深化体制改革、加强依法治国、遵循决策规律、突出决策程序化、发挥公众参与作用等五个方面提出了地方政府决策机制创新的对策和建议。

关键词：地方政府； 决策机制； 问题； 对策

中图分类号：D625文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544(2009)04-0076-03

一、 当前我国地方政府创新民主科学决策机制的新做法、新经验

（一）完善基本规则，创新决策程序机制

1． 创新政府决策的自律机制。我国传统政府决策一个重大的弊端，就是缺乏自我约束机制。目前不少地方政府开始重视这方面的改革，制定了约束领导决策行为的程序规范。如一些地方政府制定的《议事规则》、《工作规则》等，就是针对地方政府的议事范围、议事原则、议事程序、职责职能、依法行政、行政监督等做出具体规定，以加强政府决策行为的自我约束，促进政府决策的规范化和制度化，避免决策的随意性。

2． 创新政府依法决策机制。地方政府在推进法治政府建设中，开始注意坚持依法决策，制定了重大决策依法向人大报告的制度。如有的地方政府规定，国民经济和社会发展计划、财政预算、重大项目建设、人民群众普遍关心的重大事项等决策，必须及时向人大及其常委会报告。

3． 创新政府决策流程化机制。一些地方政府针对不同的决策类型，积极探索具体操作办法。如，在决策中根据决策的不同类型和轻重缓急运用相应的决策程序。同时，对重大事项的决策，不仅健全了从问题的提出到决策立项，到调研以及认证的过程等程序，还建立了决策执行过程中的修正程序和决策的最后评估程序。为了保证执行力度，成立了专班跟踪决策进度，修正细节；通过目标考核责任制，对决策结果量化打分，对执行效果进行评估。

（二）注重“外脑”作用，创新决策咨询调研机制

1． 创新专家咨询机制。不少地方，成立了专门的政府决策专家咨询服务团或法律顾问团，为政府重大决策和处理重大事项提供科技创新、法律咨询等分析和建议。

2． 创新决策前专题调研机制。为了使决策更有针对性，更符合当地实际，各地都十分注重决策前的专题调研工作。如有的地方政府实行了专题调研咨询服务项目外包。为保证决策调研和咨询的科学性、全面性和前沿性，拨付专项经费，委托政协委员、专家学者进行课题研究。

（三）广泛集中民智，创新社会公众参与机制

1． 创新“三结合”的参与机制。“三结合”的参与机制，即建立由公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制。没有多元化，就没有民主化。一些地方政府打破了“惟我独尊”的决策理念，寻找多元的决策载体，坚持“靠民主决策”、“问计于民”。政府在讨论决定重大决策建议时，以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或学者研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析，经过相关部门的充分协商，并通过社会公示、座谈会、听证会等形式，广泛听取民主党派、群众团体及居民群众的意见、建议。

2． 创新信息化决策机制。在信息化条件下，决策信息的完全度、精确度、可信度和及时度，直接关系到决策的成本、质量和效率。近年来，地方政府及其领导者日益重视利用大众媒体和新型信息传播方式如网络等来调查和了解民意，为决策提供信息支持、民意支撑。

二、 当前我国地方政府民主科学决策机制存在的主要问题

（一）决策的程序机制不够健全

调研表明，当前地方政府民主科学决策的程序机制尚存在不够健全的问题。主要表现在：第一，决策会议制度存在着随意化。决策最终都是通过各种各样的会议来作出的，但当前地方政府在决策会议的主体和层次的界定上还不够明晰和规范，存在着临时动议性、随意性。第二，决策方案论证评估存在着内部化。决策方案形成后，需要进行论证和评估，以保证决策的民主化科学化。但当前地方政府相当一部分决策方案的评估，是在部门内部进行的，主要是在党政部门、人大和政协委员之间进行。大多数人包括利益相关部门的人对正在进行的决策通常是不知情。由于缺乏来自社会的独立的第三者的评估，很难保证决策方案符合不同阶层的利益。第三，决策听证存在着形式化。目前一些地方政府的决策过程缺少听证程序。重大决策往往是由部门先提出决策方案，征求各方面意见后，直接报送到最终决策层“拍板”。决策往往是在既有方案基础和框架内进行审议，进行修补，难以跳出原有方案的总体思路，最终的方案也很难真正满足公众和实际的需求。第四，决策的法制规范存在着模糊化。一是决策权限的法律规范不够明确。如政府的项目审批权如何界定？一项政府投资，什么样的项目、多少投资，由谁决策？怎样决策？又如社会公共事务的资金投入审批权如何规范？投资超过预算在什么情况下需要重新审批等，对这些的法律规范不够明确。二是决策调研的法律规范不明确，导致在决策过程中要么没有按程序进行相应的调研，要么机械地使用调研成果，“别人怎么说，就怎么做”。三是决策的细节法律规范不明确。如行风评论，由于没有规范自评、网评、调查等调查对象在评议中所占的比例，使调查结论没有真正反映实际情况。

（二）决策咨询机制不够健全

由于各种因素的影响，决策咨询系统在实践中存在着一些不可忽视的问题，主要表现在：一是决策调研环节不够深入。没有调查就没有决策权，但不少政府的决策缺乏深入的调查研究，常常是“情况不明，决心大”，导致决策的浪费甚至激化某些社会矛盾，造成不和谐因素。二是决策咨询程序不规范、走过场，不能充分体现民意。如决策的公示、听证制度，其听证内容、时间、地点等未能提前、及时公示，公示途径、方式和范围不能最优化、最大化，从而影响公众的参与度。

（三）决策监督纠偏机制不够健全

1． 权力机构的监督偏少。对于行政决策的监督，目前主要是由行政系统内的督查部门承担。但由于督查部门的主要职责是为领导决策服务的，督查什么，怎样督查都要由领导授权，正如监察部门所说的“吃别人的饭，又要我去砸别人的锅”，是一种无力无奈的监督。此外，督查往往只是按主要领导特别关注的问题进行督查，加之一些领导勤于部署，惰于督查，使得督查部门决策监督的作用难以有效发挥。

2． 媒体监督力度较弱。当前尽管有大量的媒体对决策进行监督，但由于多种原因，媒体往往注重报道决策结果，常常是“马后炮”式的报道，而对于决策前及决策过程、决策实施方面的问题，很少给予深入的跟踪报道，对政府重大决策的监督力度普遍较弱。

3． 公民监督反馈渠道不畅。目前，公民发挥监督的渠道还不够畅通。除了数量有限的“热线”电话和网络外，缺少其它的渠道和载体。而且，由于对公民意见难以给予及时的、权威的反馈，也影响了公民监督决策的积极性。许多公众感觉有话没地方说，说了也白说。即使有信访制度也难以及时传递，一般进入信访渠道的问题，大都是决策已经产生了不良后果或恶果了。

4． 决策纠偏时效性差。尽管近几年加大了责任制、问责制的力度，建立了各种形式的责任制，但执行的情况并不是很理想。在“谁来问责、问谁的责、以什么样的程序问责”方面，有许多不清晰的界限，所谓“决策失误追究制”，在不少地方仍然是墙上挂着的纸老虎。

（四）决策反馈评价机制不够健全

1． 上下级政府反馈不畅通。当前我国由于行政层级因素的影响、层级中存在的“信任危机”以及地方政府对建设发展存在的“急功近利”思想，导致上级政府在做出决策时，对地方政府不信任，对地方实际情况考虑不充分，加上决策反馈机制不健全，使地方政府工作陷入被动局面。

2． 对决策的绩效评估机制不够科学。惟GDP的评价标准仍然起着最重要的作用，导致各种“短期化决策”，“首长工程”、“形象工程”、“马路工程”比比皆是，在不公正不合理的用人观引导下，许多地方官员在决策时奉行的只对上负责对下不负责，“不怕群众不满意，只怕领导不注意；不怕群众不关心，只怕领导不开心”。

三、当前我国地方政府民主科学决策机制创新的对策及建议

（一）深化体制改革，为创新决策机制提供体制保障

1． 改革政出多门的“小部制”，健全决策协调机制。相对于“大部制”而言，“小部制”的特点就是机构多、分工细、职能窄、政出多门、多头指挥，地方政府普遍存在着小而全的“小农业”、“小交通”、“小文化”的体制机构弊端，老百姓戏称政府是“麻袋里装菱角——个个都是头”，使得政府决策无序无效，问责制无法落实，通过地方机构改革，推行“大部制”，加强综合协调部门，健全决策协调机制，就能降低决策成本，提高决策效能。湖北省随州市作为全国地方政府中较早实行“大部制”的政府，已在这方面尝到了甜头。

2． 改革“权力过分集中体制”，健全决策民主化机制。权力过分集中，是阻碍决策民主化、科学化最深层次、最顽固的因素，是改革的重点，也是难点。解决这个问题，一是要扩大党内民主，合理约束党委特别是“一把手”的“拍板”权限；二是取消各级政府的“省长办公会”、“市长办公会”、“县长办公会”等各类“首长办公会”，使政府决策会议和权力规范化、程序化。三是按照权力与责任对称原则，明确行政首长负责制，以及重要决策者在“集体负责”中负有首要责任，克服权力是个人的，责任是集体的现象，以及决策责任均摊的现象。

3． 改革“双重领导体制”，健全决策权力制衡机制。应通过改革，在监督权力分配和组织体系上作出调整，保证监督机构的独立权力地位，把现行的“双重领导体制”转变成真正具有独立意义的“垂直领导体制”。这样的监督才敢“当面查帐，背后告状”。

4． 改革“被动式专家咨询制”，健全“不可行论证”机制。可将某一重大决策的可行性报告与不可行报告一并作为决策的依据；可召开专门的“不可行论证”会，使决策者能听到不同的声音，权衡利弊，避免决策失误和浪费。

（二）加强依法治国，为创新决策机制提供法治保障

1． 坚持依法决策。这是实现政府决策科学化民主化最低的保障线。近年来，一些地方政府出现的“暴力行政”、“违法行政”的现象增多，不仅损害了群众利益，损害了政府形象，而且引发了社会矛盾，导致群体性事件，特别是在涉及土地拆迁、补偿，以及医疗、社保、就业、教育、环保等民生问题上，必须坚持依法决策，不得以地方政府的“土政策”取代国家法律。

2． 坚持依法问责。目前，“问责风暴”已一浪接一浪，彰显了责任政府的价值取向，但在决策问责制的完善中，要坚持依法问责，要对盲目决策造成重大损失者，依法追究其法律责任，健全行政决策法定的责任制，而不能仅靠领导“批示”问责、“运动式的问责”、“政策性的问责”，要实行问责制从“人治”向“法治”的转变。

3． 坚持依法纠错。目前，对于政府决策失误后对公民、企业所造成的损失，对其合法权益有侵犯时，虽然在《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法中有对行政责任的追究，但对一些关于方针、政策等抽象行政行为的失误给公民带来的损害，还尚未被纳入诉讼范围和赔偿范围。这不利于推动政府决策的科学化，应完善这方面的法律监督。

（三）遵循决策规律，为创新决策机制提供理论和方法指导

所谓决策科学化，实质上是要求决策按科学办事，按规律办事。地方政府面对着大量的各种各样的决策，而这些决策所涉及的问题包罗万象，千差万别。但其中是有规律可循的。

1． 要研究决策类别，坚持区别对待。许多地方政府领导干部认为，在实际的决策工作中，既不能机械地强调决策不分大小、难易、类型都要遵守调研、论证、公示、会议决定等程序，搞千篇一律，采用一个模式、一种方法，也不能不讲决策规律和基本要求，不讲章法，一个决策一个方法，一个领导人一个办法。为此，首先要对决策进行必要的分门别类，从中找到一般规律和特殊规律，以便针对性地运用决策机制，推进决策民主化、科学化。从决策机制的角度来看，需要着重关注决策的内容分类、类别分类、方式分类、程序分类、时效分类等，以便在决策机制创新上有针对性和有效性。

2． 要研究决策方法，提高决策艺术。不同的决策应采用不同的机制，运用不同的方法和艺术。一是要正确区分决策的完整程序与简易程序，灵活有效地加以运用。运用完整程序进行的决策，主要包括一个单位和部门重大事项的决策；单位和部门需要以比较规范的形式如法律、法规、文件等出现的决策；涉及内容比较复杂、部门比较多需要协调的决策；涉及广大人民群众利益的决策；决策制定后可能会产生重大影响的决策；领导人对如何做出决定拿不准的决策。运用简单程序进行的决策，主要包括一个单位和部门的日常例行决策；处理应急事件（突发事件）的决策；对上级已经论证了的政策或本部门已有的政策不需要进行重大创新、补充而只需要进一步落实的决策；单一事项决策、简单事项的决策；领导人对如何做出决定心中有数、拿得准的决策。二是要科学处理好决策的快与慢、“粗”与“细”关系，做到因地制宜。决策科学与否，还要取决于决策的快慢节奏，以及对政策出台的时机和力度把握。总体上讲，涉及重大事项和人民群众需要广泛征求意见和建议的决策，应慢不宜快，应用完整程序的决策。而对突发事件处理类、执行类的决策，日常事务决策，应快不宜慢，应用简易程序的决策。

（四）突出决策程序化，为创新决策机制提供突破点

地方政府决策程序化，也是民主决策、科学决策的重要环节。能否做到决策程序化，是实现政府决策科学化民主化的重点和难点，在一定意义上可以说，程序化实现了，民主化、公正性就实现了。

1． 要科学界定“重大决策”的内涵。在现实中，大家都认同“重大决策”必须做到程序化，但什么是“重大决策”，如何界定和判断，却存在差异，或不明确。地方政府应该对“重大决策”进行明确规定，做到有“法”可依，前后一致，避免随心所欲，前后不一。至于“重大决策”如何进行定性和定量规定，各地各部门可以根据实际情况确定，不能一刀切。

2． 要精心设计决策流程。地方政府决策，相对于上级决策而言，是一种执行型的决策，因而要求程序明确，可操作性强，必须科学设计可操作性的决策程序。完整的决策流程，主要包括：动议、讨论、修改、公布、反馈、监督等环节。在每个环节中还有若干个具体的执行程序。民主科学的决策程序，不仅要细化、可操作性，而且要法制化，规范化，使决策者既可执行，也必须执行。

（五）发挥公众参与作用，为创新决策机制提供民主基础

1． 要健全开放性的社会舆情表达机制。一是进一步扩大社会公众参与层面。确保每一项包括重大决策都有相当数量的不同层次和层级的社会公众，特别是普通群众、基层人员参与。二是规范和完善决策公示制、听证制，对决策公示、听证的原则、要求、形式、方法、过程、权利等进行规范，让人民群众对公示的决策的反馈意见和建议能够及时的有效的反应上去，对决策听证的参与活动起到作用，不是走过场，搞形式主义。

2． 要健全各种协商机制。政府在重大决策时，应召开各种类型的座谈会，进行民主、平等的协商等沟通，开展一次“大讨论”、“大接访”，争取各界的“知情、理解、支持”，特别要注重民主党派、群众团体及居民群众的意见、建议。要将这些程序和环节通过法定形式规定下来，不能随心所欲，朝令夕改。

责任编辑 刘凤刚